一 引言

十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对新时期城乡发展做出重要战略部署，明确指出要“建立城乡统一的建设用地市场”，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。根据制度经济学的观点，“制度在协调个人和组织的行动上发挥着重要作用，在于通过尽力消除不确定性和降低交易成本来增进秩序，是促进发展和提高生活水平的保障，化解风险和实现各方利益最大化的利器”^[1]。

十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为新时期的总发展目标，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，为今后建立城乡统一的建设用地市场指明了方向。然而，建立城乡统一的建设用地市场是一项复杂的系统工程。土地制度改革是中国经济体制改革的核心环节。本文对当前建立城乡统一的建设用地市场存在的问题进行分析，并在此基础上提出一些对策建议。

二 存在的问题

1.体制机制问题

我国农村土地的出让、转让或出租还面临着一定的体制机制障碍，农村建设用地无法与城市建设用地等同对待。十八届三中全会决定要建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，要符合规划和用途管制，而现实情况是先建设后补充手续的情况很多，规划往往滞后于建设；再者，农村集体经营性建设用地占农村建设用地的比例并不高，对为数众多的农民宅基地没有做出更为明确、更为具体的安排。在现有的体制机制下，城市和乡村建设用地的权属不同，城市建设用地在法律上属于国家所有，农村土地属于集体所有，要想成为城市建设用地就先要依法进行“变性”。

《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”但这里所说的集体所有比较模糊，并没有明确归哪一级“集体”所有。《土地管理法》第63条则明确规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”依据本条规定，农村集体用地要变为城市建设用地进行开发，必须以合法手续变为国有土地为前提。《农村土地承包法》第32条对农村土地承包经营权流转进行了规定，即“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。该办法规定农民依法取得的土地经营权可以流转，但并没有涉及农民宅基地和房屋流转。依据《土地管理法》和《物权法》，国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收，但是，在实际操作过程中，对公共利益的界定往往不明确，违规征收、补偿不到位、强行征收或变相强行征收的现象屡禁不止。

随着工业化和城镇化的发展，特别是国家划定18亿亩耕地保护红线以来，许多地方都出现了建设用地紧张问题。为了缓解现实中的用地矛盾，国家先后在四川、重庆、浙江等地区试点推行农村土地流转、城乡建设用地“增减挂钩”等办法，探索农村土地制度改革。从各试点地区的操作来看，农村土地流转、城乡建设用地增减挂钩实质上与农村土地出让、转让或出租已经没有多大差别。

毫无疑问，农村土地产权不明晰已经影响到农民的利益。虽然按照相关法律法规，农村土地所有权属于集体所有，但是农民土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权等相关的产权制度还没有建立起来。国土资源部已在三年前开展了农村集体土地所有权的确权登记颁证工作。2013年中央1号文件对农村土地确权工作提出了明确要求，要求加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权的地籍调查，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。十八届三中全会明确强调市场在资源配置中的决定性作用，强调要突破城乡二元结构障碍。

2.土地财政问题

目前，建设用地出让已经成为我国财政收入和建设资金的重要来源，成为地方政府扩大收入的重要“撒手锏”。以2012年为例，全年出让国有建设用地面积32.28万公顷，出让合同价款2.69万亿元，占财政收入的22.9%。截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态