一 引言

中国农村最低生活保障政策实施起始于1996年民政部印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》。有相当多的学者对农村低保制度进行了研究。都阳、蔡昉（2005）指出我国农村的低保尚未形成一项全国统一的制度性安排。2004年全国有1206个县（市）建立了农村最低生活保障制度，占全国县级单位总数的42%，其余的县（市）则通过定量救助和临时救济的方式对农村特困户进行救助。吴玲、施国庆（2005）认为，我国最低生活保障制度在实施过程中还存在许多伦理缺陷：从救济对象看存在歧视性，占我国人口2/3以上的农民无缘享受最低生活保障，农村进城务工人员也遭受歧视；从实施理念看，传统救济“三无”对象的情结难解，恩赐思想仍有市场；从救助方式看，在救济对象的认定过程中，选择标准苛刻，无视救济对象的权利，实施过程缺乏人文关怀。这些伦理缺陷如果得不到解决，将影响我国最低生活保障制度的顺利实施，不利于我国社会公正的实现。对于最低生活保障制度具体实施过程，相关学者作出了深入分析。童万亨（2005）指出在农村低保实施过程中农村家庭收入难以核实。在审查、审核低保对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计局提供的计算农村家庭收入办法，但在实际执行时把握和准确计算还有难度；个别地方还存在人户分离，赡养人、抚养人把年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保，借最低生活保障待遇推卸赡养、抚养义务。张时飞（2003）通过实地调查发现，基于年人均收入确定低保对象的方法存在许多缺陷：①贫困标准聚焦在贫困对象的食物和生计安全上，忽略了贫困对象的其他需求，不能反映贫困对象的真实全貌；②贫困线的确定一般是以县（市）为单位，忽略了县域内部各社区之间以及社区内部农户之间的差别；③贫困对象的认定不经济，准确性和实用性也值得质疑，因为收入的计算、核实十分复杂；④社区参与程度不高，受保对象责任心不强，从而影响了救助效果。为了更好地分析目前农村低保政策的制定过程和实施效果，本课题小组选择在福建沙县进行了实地调查。本研究为定性的调查与分析。研究中主要采用分性别的焦点小组访谈、知情人访谈、案例调查、意向性调查、满意度调查以及问卷调查等。在沙县，选择了一个乡镇中的两个行政村作为研究社区。

二 农村最低生活保障政策实施过程

自1997年以来，有条件的地区开始逐步建立农村居民最低生活保障制度。在这一政策要求之下，福建沙县农村最低生活保障制度于1997年7月建立，城乡一步到位。从1997年7月～2003年12月，全县农村居民享受低保待遇的共达92562人次，发放保障金1800520元。1997年2月下旬，县委、县政府下达《关于认真做好帮贫解困工作的通知》，县组建帮贫解困工作领导小组。同时，成立办公室，负责调查研究，制订实施规范，摸底排查特困户，审批申请。县委、县政府决定筛选城乡特困户500户建档立卡，其中，城镇200户，农村300户，进行动态管理，给予困难补助并享受优惠政策。2004年1月，沙县依据《福建省人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》，在全县全面建立并实施农村居民最低生活保障制度。在县级的管理机构不变，在乡镇主要由乡镇社会事务办具体负责，村委会设立民政协管员协助。

从福建低保制度安排来看，乡镇民政办集中了低保户的审核权、监督权、核查权。这样的制度安排旨在消除乡土社会网络的干扰，从而确保低保实施中执行主体的中立原则。这是因为一旦把任何权限单独交由村委会，制度化的村委会下的制度逻辑和人格化的村干部形成的交往行为为一体的村干部在乡土社会网络下往往无法履行中立原则。但是这样的制度安排一方面使得最了解农村社区贫困户情况的村委会失去了决策权力，基本排除了村级治理结构（村委会、其他农民组织）的介入，失去了在村一级进行的有机协助与合作。此外，村庄非正式组织有助于平衡村庄的治理的组织结构。目前的农村低保机制由于没有对村庄正式组织与非正式组织的有效调动，使得低保工作孤立运行，透明性、效率性、真实性方面都受到了影响。另一方面也加重了乡镇民政办的工作负担。如何设计有效的制度安排，使得乡村两级有机结合，特别是能结合乡村非正式制度（乡规民