四周筑墙谓之城，有买有卖谓之市，城市是社会生产方式变革的产物。作为当今人类生活、工作、学习的主要聚集地，城市在不断推动人类社会的发展与进步。

目前，我国城市发展存在着城市化水平较低，城市管理与政策滞后于城市发展水平，城市化过程中出现的问题比较严重，城市经营观念不强、办法不多等问题。21世纪，城市将会扮演核心角色，对城市理论及城市问题的研究将提出新的挑战和要求。

现在，我们正处在一个新的起点上，这是一个新的历史转折时期，在汝信等人所编的《2012年中国社会形势分析与预测》的总报告中提到，“中国进入了以城市社会为主的新成长阶段”。其提法缘于以下事实：2010年，中国实现了从农业国家到工业化国家的转变；2010年，中国已经进入了世界上中等收入国家行列；2010年，中国的经济总量超过了日本，成为世界第二大经济体。^[1]面对上述事实，学界对目前的形势达成了以下共识，即国家经济形势很好、政治基本稳定、文化繁而未荣和社会矛盾凸显。^[1]

一 新时期城市管理面临的形势

（一）新时期城市特征

中国统计局发布的报告显示，2011年，我国城镇化率首次突破50%，达到51.3%；城镇人口为69079万人，乡村人口为65656万人；城镇就业人员35914万人；城区面积183618平方公里；城市人口密度2228人/平方公里；用水普及率97.0%；人均拥有道路面积13.8平方米；城市排水管道长度41.4万公里；人均公园绿地面积11.8平方米，城乡结构发生了历史性变化。这代表着我国城乡发展的三个“历史性突破”：由“乡村中国”向“城镇中国”快速迈进，由城乡二元向城乡一体稳步推进，由传统生活向现代生活逐步演进。广大城乡居民的就业渠道、生活方式、保障水平、文明程度正随着城镇化的推进发生着根本性的变化。

城市既是区域经济增长中心和发展极，也是区域内资源和人口的聚集中心。城市有最大量的产业集群、最密的人口、最密的道路交通等基础设施以及学校、医院等公共服务设施。这种资源和人口的聚集，可以产生资源的规模化利用和高效率配置，提高基础设施和公共服务的效率，使城市成为生产和生活服务配套条件最好、资源利用成本最低的地区，成为区域内的生产、生活和政治中心。

同时，城市也是各种问题与矛盾的聚集中心。大量人流和物流在城市空间的聚集，既可以带来城市的繁荣，也可能带来城市的无序和混乱，降低城市对基础设施和公共服务的规模高效利用，失去城市对生产和生活的服务作用。近几年在城市化进程中出现的城市垃圾围城、交通拥堵、脏乱无序、资源紧缺、秩序混乱等现代城市问题，说明了城市的聚集既可以带来规模效率的正效应，也可能产生负效应，后者使城市的宜居性降低，不再是人们的追求和向往。

近十年来，我国完成了西方国家大半个世纪甚至一个多世纪走过的城市化发展进程，在走向现代城市文明的道路上也经历了现代“城市病”的阵痛，经受着越来越严重的城市问题的困扰，城市发展面临越来越严重的管理瓶颈。因此，需要对城市运行进行科学管理，建立资源与人口流动的运行规则和环境秩序，最大化城市聚焦的正效应。因此，研究城市发展的规律，研究城市发展过程中的问题和矛盾，探索有效管理城市的途径和方法，使城市生活继续成为增进人类福祉的良好形态与模式。

（二）城市问题与城市管理体制

当前城市管理问题中矛盾最突出、最集中的是管理体制问题。城市管理过程涉及管理主体、管理对象、管理体制、管理机制、管理技术和管理方法等诸要素，管理体制由于涉及城市管理资源配置和管理职责权限划分等核心要素，在城市管理中具有关键性的作用。目前，城市管理体制不顺及由此带来的机制不活是我国城市管理普遍面临的问题。理顺管理体制、搞活管理机制也是历次我国城市管理改革的主要内容。近期我国许多城市正在进行的城市管理改革，是以推进城市综合管理和大城管为内容的城市管理体制改革。

城市管理体制是一个城市内部关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和，主要包括：城市相关部门的行政领导体制、城市管理系统的机构设置及其职能定位，市、区、街道层级的机构设置和职权划分，城市管理中政府、企业、社会的关系所形成的城市管理体系等。其核心是管理主体间的权、