自1984年第一个国家级经济技术开发区设立以来，开发区在带动经济发展、扩大外汇收入、促进工业聚集、开展体制创新等方面取得了巨大成就。截至目前，国家已批准成立国家级经济技术开发区132家，开发区的数量不断增多，规模不断扩大。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，我国的体制环境、社会环境和城市空间格局不断变迁，开发区^[1]呈现城市化趋势，转型发展成为开发区面临的新任务。

一 开发区发展的历史回顾

（一）开发区设立的历史背景

1984年，邓小平同志视察深圳，对兴办经济特区的决策给予充分肯定，并提出：“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个点，增加几个港口城市，这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”^[2]1984年3月中共中央书记处和国务院在北京召开沿海部分城市座谈会，学习邓小平同志关于对外开放和特区工作的重要意见，提出了在天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海14个沿海开放城市逐步兴办经济技术开发区的建议。1984～1988年，国家先后设立了14个国家级经济技术开发区。

表1 1988年前批准的国家级经济技术开发区（14家）

（二）开发区发展的历史进程

国家级经济技术开发区的发展大致经历了四个阶段：第一阶段（1984～1991年），开发区起步创业期。第二阶段（1992～1996年），高速增长期。1992年，邓小平同志第二次南方讲话，掀起了对外开放和引进外资的新高潮。这一时期，国家级经济技术开发区高速发展。1996年，首批14个国家级经济技术开发区实现工业总产值1887.86亿元，税收101.45亿元，合同外资额57.88亿美元。第三阶段（1997～2002年），稳定发展期。在这一阶段，国家级经济技术开发区不断完善体制机制，经济实现平稳增长。第四阶段（2003年至今），转型发展期。由于国家宏观政策环境、体制环境、产业环境、经济环境、社会环境发生重大变化，开发区在发展模式和发展战略上开始转型调整。

（三）开发区设立的体制基础和功能定位

1984年正处于我国改革开放的初期，国家整体上处于计划经济时代，市场经济的理念和市场经济体制还没有确立。在此背景下，国家划定特定区域，设立经济技术开发区，实际上是在微观区域创造一个特殊的体制环境，实行特殊的发展政策，促进工业聚集和经济增长。国家级经济技术开发区设立的初衷是学习特区发展经验，扩大对外开放，其主要功能定位为：发展工业、吸引外资、扩大出口。因此，国家级经济技术开发区起初的目标是“探索中国工业现代化的试验园区”，工业聚集和经济发展是其主要的功能定位。

二 开发区发展环境变迁与开发区城市化

（一）体制与政策环境变迁

与开发区设立早期的体制环境相比，经过改革开放30多年的摸索，我国的市场经济体制逐步建立完善，投融资体制、财税体制逐渐完善。原来只在国家级经济技术开发区实施的部分优惠政策在开发区外也逐渐得到施行。各地方政府为了刺激本地经济发展，也相继出台一些优惠政策，这在一定程度上抵消了国家级经济技术开发区的政策优势。可以说，开发区内外的体制环境差异逐渐缩小。

（二）城市化主导下的社会环境变迁

30多年来，城市化是我国社会发展最突出的特征和事件。我国的城市化率已从1978年的17.9%，上升到2011年的51.3%。

表2 我国的城市化进程（1978～2011）

大量农村人口向城镇聚集，并在城市和工业聚集区就业。这一方面从宏观上改变了开发区的外部社会环境，另一方面也加速了开发区内部的城市化进程，促进了开发区的人口规模和就业规模大幅度上升。以青岛经济技术开发区（青岛黄岛区）为例，黄岛区第六次全国人口普查（以2010年11月1日零时为标准时点）数据表明，全区常住人口为52.42万人（黄岛区户籍人口311955人，流动人口323922人），同第五次全国人口普查（2000年11月1日零时为标准时点）的23.84万人相比，十年共增加了28.58万人，增长119.88%，年平均增长8.20%。2010年，北京经济技术开发区年末从业人员人数为186402人，比2005年的93990人增长92412人，“十一五”时期平均增速为14.7%。^[3]这些实例表明，无论是从人口规模还是就业规模上，开发区内部均保持着较高的城市化速度。

（三）城市空间结构变迁

从区位上来看，我国的经济开发区多属近郊型和远郊型