自从人类产生以来就有社会，国家是恩格斯所说的私有制的产物，先有社会，后有国家是人类社会普遍存在的发展规律。因此，社会管理不是为了管社会而管社会，而是针对中国国情，发展出一套不同于西方社会的管理模式。在西方社会中，实际上没有社会管理这一名词，这主要源于他们的社会哲学是自然哲学，很多事情不需要政府去管，自治的理念植根于深刻的社会哲学基础之上；而中国现在的状况是政府管了大量的社会事务，那么政府管社会的目标是什么呢？它就是要建立一种社会秩序，为公民创造幸福美满的生活。社会秩序是一个直接的目标，最终的目标就是让老百姓生活得好、生活得幸福美满。这既是社会管理的最高目标，也是国家的最高利益、执政党的最高利益。政府执政能力的高低主要看政府为老百姓提供的社会服务怎么样。因此，从这样一个大的社会背景出发，我们需要对社会管理和社会管理体制的内涵与外延进行界定，对社会管理的领域进行划分，对社会管理体制的现状与问题进行分析，最后希望寻找到一套完善北京市社会管理体制的方法，并在此基础上发现一条具有中国特色、具有地方特色的社会管理体制改革的道路。

一 社会管理的定义与内容

社会管理的概念可以从两个角度进行界定：一个角度是从社会学的组织体制、制度和群体来看社会，另外一个角度是从社会政策、国家和公民福利来看社会。从这两个角度出发，可把社会管理定义为同一社区和不同社区、同一制度和不同制度、同一文化和不同文化、同一组织和不同组织的群体，他们因共同的利益和价值来组织社会公共事务、提供公共服务、解决社会问题。这样给“社会管理”下定义，实际上是为了回答以下四个方面的问题。

第一，管什么？主要是管三个问题，即提供社会公共服务、解决社会问题（解决社会发展中出现的偏离社会发展轨道的问题）、处理社会事务。

第二，怎么管？社会管理的方法实际上依赖于两个法宝：一个是价值基础，另一个是规章制度。为什么要在一定的价值基础上去讲社会管理？因为过去我们在谈社会管理时，对社会的价值讲得并不多。费孝通先生曾说：“任何一套社会体制背后都有一套价值体系在支持这个社会，如果你不理解这个社会的价值体系，你就很难理解这个社会。”^[1]之所以在界定社会管理体制这个定义的时候，以共同的利益和共同的价值为前提，正是因为全社会现在都热衷于讲非政府组织（NGO），谈论NGO就离不开对中国人的公民意识和公民责任感问题的关注；谈论非营利组织、公民社会等问题，也离不开对公民社会核心价值问题的探讨。因此，关注公民社会背后的价值体系是至关重要的。

讲管理还要讲“理”，“理”实际上就是规则，只有在规则里面去运行才是管理，这里的规则也就是规章制度。在社会管理方面应该有明确的制度约束和范围界定，比如说社会管理现在遇到了一个很重要的问题就是社会组织的管理和社区的管理，社会组织到底该怎么管。北京市在社会组织的管理方面有一个很好的经验，就是“鞭炮原理”。历史上，政府对居民放鞭炮是不管的，后来每年放鞭炮有很多伤亡且造成空气污染，政府开始出台政策严禁放鞭炮。但是从文化继承来讲，春节放鞭炮是中国文化继承的一个要素，严格禁止放鞭炮，老百姓都偷着放，后来就改成限放五天，但是五天后还不行，初五后老百姓还放，后来宽限到十五，十六之后就没人放了。同样，社会组织怎么管的问题，也是非常适用“鞭炮原理”的。我们国家的哪些社会组织能够放开？即使在美国也有503C条款管理非营利组织等八类组织，这些条款的最后有一条就是所有非营利组织不得搞任何政治活动，所以每个国家的民间组织的活动范围都是有边界的。从这个意义来说，我们有必要对我国民间组织管理的边界进行研究，边界搞清楚了，划定好了范围，民间组织才能积极发挥作用，政府的负担也会相应地减少。政府对民间组织的管理实际上需要奉行两条原则：一条是确立价值体系，另外一条是制定规则。

第三，谁来管？社会管理中“管”的主体应该是政府和社会组织，私人和企业也可以参与到社会管理中来，但是政府、民间组织、私人部门在社会管理中发挥的作用是不一样的。政府在社会管理中依然应发挥主导作用，只有政府的积极、主动才能带来高