一 广州市农村住宅建设基本情况

2013年4月12日，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅联合印发《广州市村庄规划编制实施工作方案》，要求全市符合条件的行政村编制村庄规划。在广州市村庄规划领导小组办公室的组织协调下，市规划局对全市农村住宅情况进行了摸查（截至2012年底），摸查情况如表1、表2所示。

表1、表2为广州市布置村庄规划摸查时的统计数据，虽然不具有完整的法律意义，但至少也是经过各区申报汇总后的数据。从表1和表2可以看出，一方面，广州市农村住宅总数1510319栋，户均住宅基底面积140.72平方米，远远超过广州市规定的80平方米标准；村民住宅中有宅基地使用权证的比例仅为32.97%，将近2/3的农民住宅不受法律保护。另一方面，预计2014年新增分户人口数39584人，如果还是按照目前的住宅建设模式，即使将农村建设用地都用来建房，恐怕也不能满足村民日益增长的建房需求。因此，农村住宅建设与管理不仅是村庄规划实施最需要考虑的因素，也是农村综合改革与发展的重要内容。

表1 广州市农村住宅建设基本情况

表2 广州市农村住宅建设需求情况

二 农村住宅建设管理存在的主要问题

广州市2000年出台了《中共广州市委、广州市人民政府关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》，要求城市规划发展区内不再批地建设“一户一宅”，一律由村镇统一建设农民公寓。这一文件实际上抬高了广州农民建房的门槛，由于其他相关配套措施不到位，造成农民建房报建难、审批难，农村建房处于混乱无序状态。

（一）“一户多宅”与新增分户需求的结构性矛盾突出

由于历史原因，广州市农村村民住宅基础数据不完善，未对全市农村宅基地审批，集体使用证核发等做过全面的摸查、统计，家底不清。“一户一宅”在农村基本无法严格贯彻执行，因为多数村民建新不拆旧，加之继承房屋，非本村人使用宅基地等原因造成“一户多宅”情况严重。一方面，部分村民拥有多处宅基地，造成农房空置率高；另一方面，随着经济社会发展及人口增长，部分住房困难村民申请建房的需求越来越多，由于受用地规模、村庄规划未完善等原因限制而无法申请取得农村住宅，“一户多宅”与新增分户需求的结构性矛盾比较突出。

（二）农村建房秩序较为混乱

自2000年广州停止审批新建农民住房以来，各区（县级市）基本上是以拆旧建新的形式建房，部分农民以拆旧建新的名义进行扩建、搭建和加建，更有个别村民假借各种名义违规占地建房，有的以发展生产兴办家庭工商业为由要求多用地，有的以父母与子女分家、祖父母与孙子孙女分家等要求立户建房。按规定程序，农民申请建房时，先由村民本人提出申请，经村委会加盖意见后报镇审核和批准。从目前农村建房的现状来看，村委会对村民的建房信息没有进行认真审核把关，部分镇没有审批农民也自行建房，造成农村建房既缺乏统一规划，也不遵守相关建房规定与标准，有新房没新村现象较为普遍。

（三）违法成本低，部门监管力度不足

由于广州土地资源缺乏，土地价值和升值预期大，农村住宅违法用地屡禁不止，据初步统计，农村违规建筑70%是农民建房。现行为配合城市建设而执行的拆迁中，政府有关部门为了让农民同意搬迁（拆迁），促进重点项目早日建成，对于抢建的物业或房屋，同样给予补偿。农村住宅违法用地建设或建成后，各级政府基于维稳等原因，对涉及农村住宅很少组织强制停工和强拆，即使移送法院也极少予以执行，违法成本极低。

（四）现有政策环境下宅基地报批难

在农村建设用地“规模只减不增”政策导向下，大多数村庄基本没有预留规划建设用地，大量土地规划指标落在保障国家、省、市重点项目及历史留用地上，尤其农转用指标审批更难，造成涉及农地的农民建房无法报批。多年来，广州市有国家、重点项目征地农民安置区安排了少量农转用指标，但在纳入城市控规范围的村庄，已暂停受理农村住宅用地申请（包括拆旧建新申请和新申请住宅用地）十多年，由于建设规划滞后，部分村并没有安置区，征地拆迁安置工作缓慢，导致城市控规范围内农村住宅违法用地大量发生。

由于农民宅基地报建每户不超过80平方米（增城、从化120平方米），选址分布零散，如进行用地报批，根据规定必须出具测量报告书、规划选址意见、缴交