一 问题的提出

近年来，广州农村地区及城乡接合部校车事故频发，甚至危害学童、学生的人身安全，已经成为全社会普遍关注的一个焦点问题。农村地区校车问题主要是指由民办幼儿园、学校负责为学前教育及义务教育阶段的学童、学生提供的，作为上下学途中往返于家庭与幼儿园、学校之间乘坐的车辆，因法规执行不力及管理方面的漏洞导致出现“黑校车”“超载校车”“不合格人员驾驶校车”等一系列问题。

近年来媒体报道的全国近百起校车安全事故数据显示，在死亡人数中有74%是农村学生；49%的校车事故发生在义务教育阶段，50%在幼儿园。^[1]广州的情况和全国基本类似，发生校车安全事故的地方多集中于农村地区和外来人口聚集的城中村、城乡接合部，这些地区的民办幼儿园、学校对校车需求较大，在这些学校就读的学前教育及义务教育的广大学童和学生因此更容易受到伤害。

经调查发现，广州市户籍学童学生，由于采取“划片招生、就近入学”的政策，家与学校的距离较近，对校车的需求不大；而广州需要乘坐校车的学童、学生群体主要有两个：一是在从化、增城地区的农村幼儿园学校就读的学童学生，二是居住在白云、天河、番禺等城乡接合部、城中村，就读于民办幼儿园、民办学校的进城务工人员子女。由此可见，广州农村地区校车管理问题实际上是一个与农村进城务工人员及其子女高度相关的“准”涉农问题。

二 广州校车需求状况

（一）广州农村地区的校车需求

农村地区义务教育及学前教育阶段的学童、学生，对校车产生需求较大的原因，应当追溯到20世纪末到21世纪初，全国进行的轰轰烈烈的撤乡并镇并村活动。计划经济年代，国家普及九年义务教育的要求，是将小学校办到每条村，但随着城镇化的推进，国家根据形势发展需要，因地制宜地调整农村义务教育学校布局，各地的一批农村中小学开始撤销、合并、扩建、改建。自1984年国务院批转民政部《关于调整建镇标准的报告》中规定了县级地方国家机关所在地应设镇开始，到1986年中共中央 国务院下发《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，提出乡镇内部机构和职能的调整亟待加强，2004年中央1号文件则为大规模的撤乡并镇并村提供了较为全面的政策支持，要求进一步精简乡镇机构，积极稳妥地调整乡镇建制、并村。而2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，要求具体到“全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等任务”。其后，作为撤乡并镇的配套措施和优化农村教育资源配置，促进农村义务教育改革发展的一项重要政策，在全国范围内开展了一场大规模的农村中小学校布局调整，这就是撤乡并镇带来的学区及学校布局的集中性调整。

2003～2007年，广州共撤并中小学校602所，其中相当一部分在农村地区。比如从化市自2005年以来，共撤销了中学5所、小学144所；增城市的小学从2004年的291所减少到90多所。在农村教育资源得到集中的同时，中小学学区覆盖面加大，导致学生平均上学距离大大增加，校车的需求也大幅提升。比如从化，2010年需要坐车上学的农村小学学生有9369人；而增城共8827人因为学校撤并，导致学校和家的距离超过3公里，个别学生上学路长达10多公里。^[2]但很遗憾的是，与此相配套的公共出行交通、校车等各种同步的、必要的保障措施，却没有跟上学校撤并的步伐。

另外，随着农村学前教育的蓬勃发展，大量农村幼儿园的校车需求也不断攀升。从广州农村地区的学前教育资源的布局来看，幼儿园一般只设在镇和中心村，学区覆盖面大，由此催生了无牌、无证、无保险的“三无”校车接送幼儿上下学的非法经营行为。部分民办幼儿园更是打出“有校车接送”作为争夺生源的竞争牌。因此，交通基础设施先天不足的农村地区随着大量民办学前教育机构的涌现，校车安全问题也不断凸显。

（二）广州城乡接合部、城中村的校车需求

随着广州城镇化进程的不断加快，城乡接合部和城中村等中小学学生对校车的需求在不断攀升。据调查，广州城乡接合部、城中村的校车提供方主要是民办中小学和民办幼儿园。民办中小学和幼儿园，特别是那些非“贵族”的民校民园，出于压缩成本的考虑，选址基本在租金较低的市区城中村、城乡接合部及周边区域。民办中小学或幼儿园主要的招生