2014年本研究对河北、江苏两省进行了实地调研，具体分析化解产能过剩中解决就业与职工安置方面存在的主要问题，并提出相应的政策建议。2015年本研究重点关注在这一过程中的政府责任问题，将调研范围扩大至全国更多省份，截至本报告发布时，已经将调研覆盖面扩展至山东、山西、河南、浙江、广西、贵州、四川7省份。本报告在对河北省9省调研的基础上，将深入分析化解产能过剩中促进职工就业的政府责任问题及基本定位，针对现有政府行为中存在的问题和成因，提出政府切实履责的政策建议，以期减少甚至避免在这一复杂过程中政府职能的缺位、越位和错位问题。

一 产能严重过剩行业的发展近况和对职工的主要影响

（一）发展近况

2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。目前行业平均赢利水平仍然十分低下，生产经营情况仍十分严峻。

2014年，钢铁行业销售利润率仅为0.9%，^[1]仍处于工业行业最低水平，多数企业处于亏损状态。2014年水泥行业总体运行平稳，但其发展仍面临巨大挑战，全行业经济效益提高难度加大。2014年电解铝行业亏损面达90%以上，产能利用率继续下降，铝冶炼全年累计亏损79.7亿元，^[2]电解铝行业短期难以走出低迷格局。2014年平板玻璃1～12月平均价格同比降低4.1元，行业主营业务收入同比略有下降，^[3]绝大部分玻璃企业面临着恶性市场竞争导致的玻璃价格持续走低和生产成本不断增加的困境。2014年船舶工业运行基本保持平稳，实现利润总额146.8亿元，同比增长20.3%；^[4]但自2014年下半年开始，船舶行业也出现了一些不利变化，2015年的全球船市仍然没有实质性好转，船舶企业仍然面临较高的市场风险和经营风险。

（二）对职工造成的主要影响

1.待岗现象显著增多

在经济下行、市场疲软、融资困难、成本上升和政策调整等多重因素作用下，钢铁等产能严重过剩行业面临全行业持续亏损的严峻形势。行业中多数企业不得不采取减产、停产的措施，以减少企业生产资金压力和亏损程度，这就意味着工作岗位的减少和富余人员的增加。出于生产可持续性的需要、解除劳动关系支付高额补偿的压力和保持稳定的社会责任，企业往往较少采用大规模裁员措施，而更多采用转岗培训、安排辅助性工作和内部退养等方式对富余人员进行分流安置，直接导致员工待岗现象增多。

2.工资收入大幅下降

企业降低单位生产成本最直接也最可控的方式是降低单位人工成本。在调研的30余家企业中，80%以上的企业表示由于企业效益差和减产后人员富余，职工的工资收入普遍下降，不但停产直接受影响的一线操作人员的工资有所下降，而且管理人员和生产辅助性人员的降薪比例更高，高层管理人员降薪30%～40%，中层管理人员降薪20%～30%，普通非生产性岗位降薪10%～15%，一线生产性岗位降薪5%左右。待岗人员一般只能领取基本生活费，不同企业的标准有所差异，多则达到当地最低工资标准，少则只有500～600元，而内退人员一般只能领取500元左右的生活费，这给职工维持正常家庭生活开支造成了严重困难。

3.职工权益受到损害

由于企业长期严重亏损，职工原有的基本权益在不同程度上受到损害，主要表现为以下几个方面：一是解除劳动关系时，部分企业未能依法足额及时发放经济补偿金，特别是历史遗留问题较多、职工工龄较长的企业，由于经济补偿金额较大且企业资金紧张，难以依法足额及时支付经济补偿金，更多的是与职工代表协商解决，而职工迫于生活压力和避免法律程序，往往在支付金额、方式和时间上会做出一定让步。二是部分企业未能足额按时发放在岗职工的工资，工资拖欠问题时有发生，根据岗位性质和层级的不同，欠薪时间短则1～2个月，长则可达1～2年。以四川省某大型钢铁企业为例，一线生产性岗位工资基本不拖欠，普通非生产性岗位工资拖欠1个月，基层管理人员工资拖欠2个月，中层管理人员欠薪1年，高层管理人员欠薪达2年。三是因为资金困难，部分企业存在不同程度欠缴社会保险费的问题，造成职工不能正常及时享受相关社保待遇。“五险”统一征缴的地区出现五项社保费均欠缴的情况，“五险”未绑定的地区则出现某一项或几项社保费欠缴的情况。例如，河南省某大型铝电企业的某下属铝厂2012年11月至今的