我国新农保和城居保（以下统一简称为城乡居保）自2009年和2011年分别开展试点以来，截至2013年底，参保人员已达4.98亿人，其中，60岁以上领取待遇人数达到1.38亿人。2014年，全国部分省份也已完成两项制度的合并实施，建立了统一的城乡居保制度，制度发展之快前所未有。欣喜之余，我们也发现，目前依然有部分地区存在居民参保困难的现实问题，主要集中在贫困地区、西部地区。其参保困难的原因，有贫困地区居民收入低、无钱参保的因素，有地理偏远、交通欠发达、居住分散导致居民缴费难的因素，也有基层经办能力不足、金融服务跟不上导致居民无法缴费的因素。如何将贫困地区居民纳入城乡居保制度中，解决参保困难的问题，实现人人享有基本养老保险的目标，是本课题研究的主要内容。

本文搜集了相关文献资料，结合对湖南、云南、内蒙古三地实地调研的基础上，查找问题，对参保困难因素进行了分析，并提出相应的政策建议。

一 贫困地区及人口基本情况

（一）贫困地区规模

贫困地区受地理位置、资源条件等因素影响，经济欠发达，并且多集中在农村。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》显示，我国2009年扶贫开发工作重点县共计592个，其中，375个在西部地区，占国家扶贫开发重点县总数的63.3%。从2000年开始，我国一直试图将国家的贫困率控制在3%之内，经过十几年的努力，目前中国基本已经转变为世界上贫困发生率较低的国家之一，《中国农村贫困监测报告》显示，2009年中国农村贫困发生率为3.8%，而农村贫困发生率高达4.6%。其中，农村贫困发生率为5%以上的省份有7个，并且均为贫困地区，分别是贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海以及新疆（见表1）。

表1 2000～2009年中国各地区农村贫困状况

续表

（二）贫困人口规模

我国贫困人口多且集中在农村。按照新扶贫标准（农民人均收入2300元），2013年我国农村扶贫对象总规模为8249万人^[1]，占农村户籍人口的13.1%。其中，80%分布在山区、牧区、林区、少数民族地区和边疆地区等，这些区域大都自然条件恶劣，基础设施欠缺，社会发展水平低，地方病流行甚广，综合条件较差。

同时，我国少数民族贫困问题逐渐显现。2011年，国家民委一项抽样检测报告显示，民族八省份农村扶贫对象为3917万人，占全国农村扶贫对象（1.22亿人）的32%（参见表2）。从农村扶贫对象占户籍人口比重看，该八省份高出全国23.8个百分点；从八省份农村扶贫对象和农村户籍人口分别占全国比重看，八省份农村扶贫对象占全国的比重（32%）是其农村户籍人口占全国比重（15.3%）的1倍多。广西、贵州、云南三省份的农村扶贫对象为3113万人，占八省份农村扶贫对象比重的79.5%。^[2]

表2 民族八省份与全国分年度贫困人口及贫困发生率

（三）低收入群体收入水平

城乡间农村低收入群体收入水平更低。据国家统计局数据显示，2012年城镇居民最低收入户人均总收入和农村居民低收入户人均纯收入分别为9209.5元和2316.2元，两者相差6893.3元，分别占当年城镇居民人均总收入和农民人均纯收入的34%和29%。其中，农村居民低收入户人均纯收入与国家扶贫标准（2300元）基本持平，2013年，农村居民低收入户人均纯收入有所增长，提高到2583.2元，增长了11.5%。同时，农村低收入群体消费支出高于收入。2012年，农村居民低收入户人均纯收入2316.2元，农村居民低收入户人均消费总支出3742.3元，比收入高出1426.1元。

二 城乡居保政策实施成效与不足

在城乡居保政策设计中，考虑到贫困地区财力有限、贫困居民收入不高的现实情况，中央和地方各级财政以不同形式和不同程度的倾斜政策来支持贫困地区和低收入居民参保。

（一）政策扶持贫困地区及贫困居民

贫困地区多为“吃饭财政”，因此，中央给予贫困地区倾斜政策，地方除了严格按照国家统一政策制定执行外，尽可能集中地方财力投向困难群体，积极出台各项优惠政策。主要有以下做法：

1.中央和省级财政扶持西部贫困地区

一是中央财政全额补助中西部地区最低55元的基础养老金，体现了中央政府对中西部地区居民社会养老保险制度建设的支持。

二是全国有24个省份提高了基础养老金标准，其中，在西部地区，省级财政承担了主要责任，如云南省、甘肃省基础养老金标准为60元，其中，提高的5元全部由省级财政负担；又如内蒙古加强省内财政一般性转