2013年上半年，江苏省人民政府启动了“健全被征地农民社会保障机制”的示范项目，并在省内确定了15个市（区、县）为被征地农民社会保障示范市（区、县），项目总体目标是建立被征地农民先保后征的机制，实现被征地农民社会保障工作政府有推力、工作有机构、项目有人抓、保障有资金、登记有台账、培训有安排、就业有门路（岗位）、养老有钱花的“八有”目标。2013年末，项目按计划已经省人社厅验收结项。

目前，全国各省份普遍存在先保后征落实不力的情况，未保即征还较为普遍，被征地农民社会保障工作的开展参差不齐。江苏省落实先保后征的试点项目对各地具有一定的示范意义，项目实施的一些做法、经验及面临的问题，可为国家完善被征地农民社会保障机制和政策提供实践参考。

一 示范成效的初步评估

（一）“八有”目标实现的具体情况

从“八有”目标的构成要素看，具体落实情况如下：

一是组织有体系。15个示范县都建立了被征地农民社会保障示范工作领导小组，进一步强化了被征地农民社会保障工作的组织领导。以句容市为例，市委、市政府专门成立了实施被征地农民参加社会养老保险工作领导小组，由市长任组长，分管副市长任副组长，市各相关职能部门及各镇、管委会的主要领导为成员。扬州市广陵区成立被征地农民社会保障领导小组，区里由常务副区长挂帅，各职能部门、乡镇、街办行政负责人为成员，抽调人社、财政、国土、公安部门人员组建办公室，负责日常工作。淮安市经济技术开发区成立了由党工委书记、管委会主任亲自挂帅的工作领导小组。可以说，各地普遍做到了组织有体系。

二是项目有负责。15个示范县都有专门的人员负责被征地农民社会保障工作。以句容市为例，领导小组下设办公室、政策指导组、宣传组、督察组、信访组等“一室四组”，抽调相关单位的主要领导、分管领导与业务骨干60多人集中办公，具体抓落实，工作人员做到各司其职。扬州市广陵区各乡镇、经济开发区也分别成立了工作领导小组，及时指导面上的被征地农民保障工作，全区上下形成了横向到人、纵向到村的工作网络。淮安市经济技术开发区管委会每月召开一次乡办党委书记及相关部门负责人会议，管委会分管主任每10天召集全区工作推进会，集中解决推进过程中的困难，具体布置下步工作计划。可以说，做到了项目有负责。

三是政府有推力。15个示范县政府部门都积极推动被征地农民社会保障工作。以句容市为例，市被征地农民参加社会养老保险工作领导小组统筹安排，主要领导亲自抓、分管领导具体抓，切实做到“全程领导、全程参与、全程负责”。淮安市洪泽县建立了部门主要领导亲自抓、分管领导分工抓、具体人员靠前抓，协助单位协助抓的领导责任制。可以说，做到了政府有推力。

四是保障有资金。句容市历史遗留的被征地农民涉及9万多人，政府需要投入保障资金约20亿元。政府筹措资金为被征地农民支付一次性生活补助费、补贴应缴养老保险费和发放养老金，以及对已参保人员进行折算返还。资金按照“谁受益谁承担”的原则由市、镇两级财政承担，主要通过三种方式筹措，一是政府财政直接投入；二是通过银行贷款融资；三是从今后征地收益中提留。第一年启动投入资金达3亿元，后续每年需投入资金不低于2亿元，主要用于劳动年龄段被征地农民参保补贴和养老年龄段被征地农民的养老金发放。扬州市广陵区对人均耕地不足0.1亩的老年被征地农民，由财政发放养老补助金，帮助适龄被征地农民建立个人账户，将他们纳入基本生活保障范围。可以说，基本做到了保障有资金。当然，南通市港闸区等个别经济欠发达的县区，财政负担比较重，而被征地农民社会保障工作资金需求也比较大，目前缺乏稳定的资金支持，未来支付压力相对较大。

五是登记有台账。句容市各镇人社服务中心将涉及征地保障的相关资料整理归档，留存备查。扬州市广陵区从被征地农民基本保障制度实施以来，已为560多宗征地项目建档，做到“一宗一档”，征地项目批文、补偿资金安置人数等情况一目了然，为3万多名参保人建立了个人账户，做到建账规范、台账准确。常熟市对被征地农民安置、就业培训、社会保障等信息全面、全程实施计算机管理，建立电子台账，在市社会保障经办机构和市城乡一体化建设办