上海作为全国人口老龄化、高龄化程度最高的城市，独居老人、空巢老人数量和比例将持续上升，养老形势格外严峻。2000年上海开始试点居家养老服务，2004年推广，目前上海“9073”养老格局（90%的老年人由家庭自主照顾；7%的老年人享受社区居家养老服务；3%的老年人进入专业机构）已形成并将长期存在，如何在强调政府保障基本养老服务需求的同时发挥好市场在养老服务资源配置中的作用，将居家养老服务覆盖到97%的老人，满足多样化的服务需求，是今后努力的方向。

一 上海居家养老服务发展的现状分析

（一）上海居家养老服务发展的现实状况

本文所指的居家养老服务涵盖传统的社区居家养老（7%的老人）和家庭自主养老（90%的老人）两种，是指老年人在家庭居住，由政府和社会力量依托社区整合资源，为居家老年人提供涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉、老年用品等的一种养老服务模式。经过十多年的发展，“居家养老为基础，机构养老为补充，社区为老服务为依托”的上海居家养老服务模式已确立。

1.形成“两个机制、一批服务实体、一批服务场所、一支队伍”的框架

在政府主导推动下，上海居家养老服务供给体系快速发展，社区老年人日间服务机构、日托老人数量增长，获补贴人数增加（见图1）：

图1 2013年上海居家养老服务的发展现状

2.供给和管理方式呈现多样化趋势，市场主体开始参与居家养老服务

供给居家养老初始时以政府购买服务为主，需求扩展但原有居家养老服务人员队伍“只出不进”限制了供给能力，因此各居家养老管理机构均努力引入市场化主体参与供给居家养老服务。例如，徐汇区凌云街道将部分老年人服务外包给“巾帼家政”、康健街道将部分服务通过项目形式外包给“友康”。

3.居家养老服务形式以上门服务为主，日间照料中心老年人受众率不高

近年来居家养老服务项目中90%以上为上门服务，不到10%为日间照料（日托）服务。同时由于目前街道的日间照料中心受制于规模、选址和交通条件，很多老年人不能或低意愿进入日间照料中心享受服务，导致日间照料中心受众率不高。

4.居家养老管理开始试点信息化，统一的服务平台逐步建立

市级层面探索统一的为老服务平台——“颐养宝962899”，为老年人提供房屋维修、家电维修、助餐助浴、家政保洁服务、开锁修锁等服务和各类文娱信息咨询。平台运营方——上海友康信息科技有限公司是采取市场化运作方式运营并承接政府委托的为老服务民营高科技企业，已覆盖6区40万老人，现在正向其他区、县推广。

（二）完善上海居家养老服务运行机制所面临的主要问题

（1）居家养老服务运行机制不健全。主要表现在以下三个方面。一是市场化的居家养老服务运行机制尚未真正建立。上海养老服务发展中呈现政府主导、社会力量参与不足的特点，服务覆盖面窄，市场化运行的居家养老服务模式并未真正建立。二是居家养老服务的政策和资源有待整合。由街道成立的公办居家养老机构受到政府部门限制，决策耗时较长或较保守；“公办民营”机构与前者具有较好的互补性，但营利性机构往往服务价格较高。三是完善的居家养老服务成本分担机制还未形成。目前上海市政府通过补贴形式承担了大部分居家养老场所、设备、管理人员和服务人员的成本，如助老餐平均收费在8～9元，勉强够物料采购成本，而人工成本和送餐服务成本都需政府补助，多方按标准分摊成本机制尚未有效形成

（2）居家养老服务市场发展不成熟。主要表现在以下三个方面。一是居家养老服务发展的社会化市场化程度亟待提高。上海居家养老服务的公益性社会组织在数量、专业水平、项目执行能力等方面与社会发展需求还存在差距，养老服务产业规模较小，缺乏具有号召力和影响力的服务品牌。同时，享受财政补贴的老年人自主选择服务机构的机制尚未建立。二是居家养老服务的社会投入有待撬动。由于居家养老市场尚处于导入期，目前从事居家养老事业的市场组织和社会组织，其维系在很大程度上依靠财政补贴，迫切需要建立一套有效撬动社会投入的运行机制和政策体系。三是居家养老服务的购买意愿较为低迷。1448份老人居家养老需求问卷统计显示目前本市老年人月收入集中在1500～3499元，日常医疗开支较大，能用来支付收费性居家养老服务的支出必然有