2014年11月5日，中共中央、国务院《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》（中发〔2014〕12号，以下简称《意见》）正式发布执行。这是一项针对中央管理企业负责人薪酬、覆盖其他央企及中央各部门和省（自治区、直辖市）管理国有企业负责人薪酬，同时面向全国其他国有企业负责人（以下简称国企高管）薪酬制度的改革，涉及面很宽、涉及程度也很深。因此，当前实施中仍存在若干不同认识和尚待明确的问题，有必要进一步深入研讨，以利于统一认识，更好地全面理解并贯彻落实《意见》精神。

一 关于政府监管国企高管薪酬的法律依据和政治考量

《意见》规定，中央“成立深化国企高管薪酬制度改革工作领导小组，负责组织实施中央管理企业负责人薪酬制度改革，指导和协调全国国企高管薪酬制度改革工作”。根据财政部数据，2013年，全国有独立核算的国有法人企业15.5万户^[1]；如按每个国企有高管平均5人计算，全国国企高管共有77.5万人。按照《意见》精神，这77.5万国企高管的薪酬原则上都应参照《意见》精神改革并纳入政府监管范畴。《意见》实施中有人对此表示质疑，认为这样做与中央关于“使市场在资源配置中起决定性作用”和《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）关于股东大会决定董事和监事报酬、董事会决定经理、副经理以及财务负责人报酬相矛盾。为此，当前首先需要剖析并回答此质疑。

按照《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）第四条和第十二条规定，“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责”“履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利”；同时，按照该法第二十七条规定，“履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，确定其任命的国家出资企业管理者的薪酬标准。”可见，《意见》要求国务院和地方人民政府监管由其任命的国有独资、控股和参股企业高管的薪酬是有法律依据的。而且，《意见》明确要求国有企业通过市场选聘的职业经理人薪酬由双方协商确定，只须报备政府有关部门，明确区别了任命和市场选聘两类国企高管的不同薪酬监管方式。各类国企特别是其中的公司制国企包括上市国企公司，仍可以按照《公司法》规定由股东大会和董事会分别确定董事、监事和经理、副经理等高管的薪酬，只是其中由政府任命的高管，其薪酬按照《企业国有资产法》规定和《意见》要求由履行出资人职责的机构确定。这样安排既有利于加强监管，又不违反法律法规和市场规律，完全切合当前实际需要。

政府对国企高管薪酬进行监管，既是法律的规定，也是基于深层次的政治考量。政府任命的国企高管都是党员干部，都分别由中央和地方各级组织人事部门管理并任命，都分别拥有部级、司局级、县处级等行政级别，只要自己不贪腐或犯重大政治错误，一般不会像职业经理人那样面临因经营管理不善被“炒鱿鱼”的职业风险；而且他们经常与同级别的党政机关公务员相互交流任职。正是基于这一特点，在以习近平同志为总书记的党中央推行群众路线教育、狠抓反腐倡廉并实施“四个全面”治国理政^[2]的新阶段，政府加强对其任命的国企高管的薪酬监管，健全其公正公平的薪酬分配规则，既是形势发展的必然结果，又是发挥国企高管在薪酬制度改革上率先垂范、以上带下作用的需要。这对于国有企业完善现代企业制度，深化收入分配制度改革和促进企业持续健康发展、加快形成合理有序的收入分配格局具有十分重要的意义。

二 关于健全国企高管薪酬监管体制的必要性和思路

正如《意见》分析指出的：改革开放以来，中央企业负责人薪酬制度改革取得了积极成效，“但仍存在薪酬水平总体偏高、薪酬结构不尽合理、监管体制不够健全等问题”^[3]。这三个主要问题既在中央企业存在，也在其他各类国企存在，只是程度不同，且相互之间还是因果关系。其中，前两个问题是结果，后一个问题是引发前两个问题的直接原因。当前，《意见》实施中有人不大赞成加强国企高管薪酬监管，部分人对健全监管体制的思路有不同看法。为此，需重申健全国企高管薪酬监管体制的必要性并梳理明确其思路。

当前，国