一 国有企业的重要性以及对国有企业工资分配实施政府监管的主要理由

（一）中国国有企业基本情况

2013年底，全国国有企业资产总额104.1万亿元。2013年，全国国企营业总收入47.1万亿元，其中中央企业、地方国有企业分别为27.6万亿元、19.5万亿元。全国国有企业利润总额2.6万亿元，其中中央企业、地方国有企业分别为1.7万亿元、8868.7亿元。全国国有企业净利润1.9万亿元。此外，2013年，全国国企共上缴税费3.8万亿元。其中，中央企业2.8万亿元，地方国企1.1万亿元。到2013年底，全国国企职工人数3698.4万人，其中，中央企业1762.9万人，地方国企1935.5万人。全国国有企业工资总额约为2万亿～3万亿元人民币。由于国有企业工资总额较大而且国有企业职工平均工资水平相对较高，对国民经济增长、社会发展特别是社会公平具有重要影响（主要是国有企业与其他企业之间收入差距产生的影响）。

（二）国外主要市场经济国家国有企业基本情况

经济合作与发展组织（OECD）是国际发达经济国家之间组成的所谓“富人俱乐部”，目前共有34个成员国。截至2012年底，OECD中31个成员国及3个合作伙伴国家的国有企业（State-owned Enterprises，简称SOE）合计有2111家，国有企业市场价值约为2万亿美元，雇员约为600万人（约占这些国家企业雇员总数的2.5%）^[1]。

OECD国家的国有企业目前仍主要分布在所谓“战略性”产业中，目前OECD国家半数国有企业分布在所谓网络性产业（Network Industries），即电信、电力、燃气、交通和邮政服务等，另外约1/5主要分布在金融部门。

（三）对国有企业工资分配实施政府监管的主要理由

从一般意义上讲，政府对市场经济的干预是必要的。经济学基本理论表明，政府监管（Regulation，也称管制）的基本逻辑是：一方面，由于市场失灵等现象存在，仅仅依靠市场本身的力量是不够的，因此包括工资^[2]分配监管在内的政府监管是必须的；另一方面，即使需要政府监管，也必须选择有效的监管形式。

目前，对国有企业工资分配进行监管的主要理论依据有四个方面：一是信息不充分与市场失灵。由于市场经济体制下市场失灵广泛存在，市场机制不能保证最优结果实现，因此，政府监管（包括对国有企业工资分配的监管）在应对市场失灵时就可发挥重要作用。二是非理性。经济学中标准的竞争均衡模型假设所有个体都是理性的，但是，现实生活中个体不见得是理性的，甚至有时从根本上偏离理性状态。例如，市场会陷入非理性繁荣或非理性悲观，部分个体做出“损人不利己”的经济学意义上的非理性行为，等等。三是促进社会公平。尽管市场经济体制的最突出优点在于它能够产生有效的结果，但是不一定能够实现社会公平。政府监管是实现社会公平的内在要求。四是国有企业的特殊性。国有企业具有特殊性，主要有三个方面：首先，国有企业产权属于国家所有（或者说全民所有，从这个意义上说，政府有关部门对国有企业工资分配的监管本质上是作为国有股权代表的法定权利，正如私营企业股东必然对其所属企业的工资分配进行决策一样）。其次，与私营企业不同，国有企业通常会在面临被接管和破产（即所谓市场上的优胜劣汰）这两大主要威胁时得到有效保护。被接管和破产是确保私营企业谨慎经营的关键因素。在许多情况下，国有企业很难破产，即使破产也并不遵循正常的破产程序，即使是国有上市公司，也很少真正破产，而通常是追加投资和扩大预算。再次，国有企业的经营通常受到保护而免受来自市场竞争的威胁，通过自然垄断或行政垄断等得以生存发展。国有企业的上述特殊性，使得国有企业工资分配中的市场失灵、非理性、社会公平等问题较非国有企业更为突出，因此，对国有企业工资分配的政府监管就更为必要。

由于信息不充分与市场失灵、非理性、社会公平以及国有企业特殊性等原因，政府对国有企业工资分配的监管成为世界各国政府监管（或者说政府干预）的重要内容之一。

二 国有企业工资分配监管的主要政策工具

（一）限制

限制（Restrictions）的含义是禁止某些行为。对国有企业工资分配监管而言，直接干预国有企业高管薪酬水平的确定、审批国有企业工资总额（行政许可）和直接确定职工工资水平等事实上就是限制。

（二）强制

强制（Mandates）的含义是要求必须履行某些行为。例如，所有企业必须遵循国家