就业援助是劳动力市场制度和就业政策发展的产物，是一种以公共政策和公共资源为手段，以政府、社会和企业为主体，以就业困难群体为对象，以就业机会和能力促进为主要形式，对劳动力市场运行进行积极、合理、必要的干预和调适的就业促进和保障机制，是一种融福利性与工作性为一体，体现政府与市场功能互补的政策导向。就业援助属于公共政策的范畴，是积极就业和劳动力市场政策的重要组成部分，是对劳动力市场运行机制的补充和调整，是就业与劳动力市场的有效优化手段。

一 国外就业援助调整的背景

就业援助是各国政府建立的促进帮扶就业困难群体就业的援助制度，在各国促进就业的政策措施中处于基础和重要地位，有利于实现促进就业的宏观经济目标。但就业援助在取得一定成效的同时，存在着一定的不足。20世纪70年代以后，西方发达国家面临经济滞胀和大规模的失业，这些国家开始检讨由过高的社会保障水平导致的“福利陷阱”问题：失业者没有足够的动力来寻找新的工作，也不重视那些能够提高就业技能的再就业培训，对该国的就业产生了负面影响，全社会的长期失业比重不断上升，社会福利支出与经济增长之间互相牵制。英国、德国、瑞典和美国等国家开始检讨“福利陷阱”问题，并根据自身的国情对就业援助制度进行了改革，采取更加积极的就业政策，从收入维持型向促进就业型转变，以解决失业问题。

在当前全球经济危机背景下，各国面临外部压力以及国内经济和社会结构转型的压力，因此更加意识到应调整社会保障体系，制定合理的就业援助制度。对就业政策制定者来说，需要在市场效率和社会保障水平之间进行权衡，根据就业困难的阶段性问题和群体特点采取针对性措施，既要对就业困难群体提供生活、再就业援助，又要防止就业援助保障水平过高，造成劳动者积极性下降，并对公共财政带来负担，要对政策的适用性、灵活性和援助力度实现有效管理，并建立就业援助的良性准入和退出机制。

二 各国就业援助机制调整的具体做法

（一）细化救助人群

西方发达国家将就业援助人群进行了划分，就业援助重点关注无劳动能力的贫困者和失业者，而对有劳动能力的失业者或寻求工作者制定了更加积极的就业援助制度，如采取职业培训和提供创业援助的方式提高援助对象的就业能力。同时，发达国家调整后的就业援助项目更偏重于有限救助和临时救助，新项目多为低水平的救助，满足受助对象最基本的生活需求，且救助项目为有限制的临时福利。就业援助的目标调整为帮助就业困难群体达到最高程度的自立，减少福利依赖。

例如，英国“从福利到工作”的“新政策措施”将就业援助对象分为五个群体，即青年失业人口、长期失业人口、单亲父母、残疾或长期患病人口和失业者的配偶，针对不同群体提供因人而异的专家服务，这些专家必须深入了解失业者的具体情况及相应的培训机会与就业机会，然后针对每个人的具体情况提供全方位的咨询服务。

美国救助的模式从20世纪60年代后扩张型补救模式回归到严格的有限救助模式。其就业援助制度更加强调“针对性”，将援助对象分门别类，增加了限制条件，缩减救助范围及持续时间，重点救助无劳动能力的贫困者，保证社会低层次人员的最基本生活需求。

（二）实现从福利到工作的观念和政策转变

20世纪70年代，面对经济滞胀和财政负担加重，西方福利国家提出从“从福利到工作”的转变，不再把社会福利作为政府单方面的责任和义务，而主张把福利享受改变为福利投资，通过在经济、培训、教育等领域的政府投资和个人投资来增强福利受益人群进入劳动力市场的能力，并帮助他们适应就业^[1]。

例如，英国自1997年布莱尔政府上台后，推行“从福利到工作”的积极就业政策。这一被称为“新政”的计划针对长期失业者和特定群体实施不同的政策措施。该新政策的目标是通过创造公共岗位、提供培训或强化工作经验等手段，增加那些纯粹依赖社会保障救助的人的态度和动机。例如，由专业人员为失业者提供灵活、专业化和个人化的咨询服务，根据个人的具体情况提供实用的求职和工作帮助，引入国家最低工资、下调所得税的起征费率、下调国家保险缴费的门槛、以工作家庭税收信贷取代家庭信贷等，从政策上更加明确地激励社会福利申请者去积