“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”科学完备的法律规范体系是依法治国的重要前提。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”拉萨市作为“治边稳藏”的前沿阵地与核心区域，近年来，在自治区依法治藏的总体目标、指导思想、基本原则与重点任务的指引下，充分行使地方立法权，加快科学立法、民主立法的进程，逐步完善地方法规体系，将社会各领域纳入法治化轨道。目前，拉萨市已初步建立了具有独特调整对象、立法原则和立法程序的民族地方法规体系，2014年在这些方面也取得了很好的成效。

一 根据时代发展和要求，推进地方特色立法

拉萨市的地方立法权是国家法律体系的重要组成部分，是在我国的《宪法》《民族区域自治法》《立法法》之下的授权立法，制定的地方性法律规范在中国特色社会主义法律体系中占有重要地位，发挥着重要作用。拉萨市在法律规范的制定中，不仅全面贯彻落实中央一系列治藏方针政策，还严格践行自治区提出的充分发挥首府城市首位度作用的总要求，适时提升并大力实施“法治稳市”的发展战略，以有效运用法治的调节作用与保障功能，充分发挥法治思维与法治方式在拉萨市深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定等方面的作用，最终实现把法治作为建设“美丽家园、幸福拉萨”的目标。整体而言，拉萨市已经进入快速发展阶段，必须有与之相配套的法律法规和法治理念引导，以保障社会健康、持续发展。目前，拉萨市地方立法的目标任务主要是制定与完善确保宪法、国家法律、行政法规以及中央的方针政策在本地区有效实施的地方法律规范体系。同时，近年来大胆创新社会治理举措，针对本地区的特殊市情民情，将行之有效的成熟做法上升为本地特色的法律规范。

（一）改革开放后拉萨的立法情况

具体而言，拉萨市的地方法律规范体系由上位法及本级地方性法规、地方政府规章等组成。根据课题组调研，截至2014年年底，西藏自治区人大及其常委会已制定了299件地方性法规和单行条例。其中，拉萨市在遵守上位法的框架范围内，根据本市实际，目前共颁布实施30余项现行有效的地方性法规、120多项行政规章和规范性文件。这些地方性法规、规章和规范性文件结合本地特色、市情民情和稳定发展任务，重点放在在宗教事务、民族团结、特色产业、文化保护、生态保护、城市建设管理等方面。在地方性法规的制定方面，拉萨市人大及其常委会自1984年以来，30年间共颁布地方性法规36件。在地方政府规章和规范性文件的制定方面，拉萨市政府在政府立法工作中取得了突出的成绩，1988～2014年共颁布地方政府规章75件，规范性文件50余件，在规范政府立法工作和提高政府立法质量等方面不断探索，使政府立法工作更有效地服务于经济发展和社会稳定。2014年，地方性法规与地方政府规章等的立法有很多新的进展。

（二）科学、民主与特色的人大立法推动

拉萨市人大及其常委会非常注重发挥法治在社会治理中的重要作用，立法领域突出重点，立法内容符合区情，具有本地特色和创新性；在逐渐增加立法数量的同时，更加注重立法质量和实际效果的提升。经过多年发展，拉萨市已初步建立了具有独特调整对象、立法原则和立法程序的民族地方法规体系，全面覆盖社会治理的各个领域。

近年来，拉萨市非常注重发挥法治在社会治理中的重要作用，立法中遵照“立足全局、突出重点、成熟优先、法制统一”的原则，坚持重大问题通过立法解决。2014年，拉萨市加快地方立法进程，相继出台了系列法规、行政规章和规范性文件，尤其是加强重点领域立法、创新社会管理，从而逐步完备地方法规。

1.注重创新立法与特色立法

2013年和2014年，拉萨市人大根据《五年立法规划》和年度立法计划，围绕拉萨市委、市政府确定的“五大战略”，加快推进地方立法工作，共计审议地方性法规5件，通过4件，新制定地方立法办法4件，审查备案政府规范性文件8件，开展各类调研30余次，开展立法专项检查10余次。

2012年，面对民族事务工作的新形势新要求，拉萨市在全国自治区首府城市率先出台了《拉萨市民族团结进步条例》，以法律形式加强民族团结