2009年美国奥巴马政府上台以来，调整美国全球战略，大力推行其“重返亚太”和“亚太再平衡”战略。在亚太地区具有重要战略地位的湄公河流域，是美国亚太战略的重要战略指向。为加强与该流域国家的关系，奥巴马政府十分注重建立美国与湄公河流域国家的多边合作框架，近年来美湄多边合作框架机制从内容到空间都大幅度扩展。从加强美国与湄公河委员会（MRC）之间的合作，到建立新的“湄公河下游倡议”、“湄公河下游之友”、“湄公河下游国家部长级会议”、国际访问者领袖计划再到奥巴马第二届任期将这些机制强化和扩展，建立新的青年领袖计划，美国通过会议、计划、项目等形式，使美湄多边关系在政治、经济、军事等方面都得到加强。美湄多边关系在美国主导下迅速发展，对中国的周边外交和中国参与大湄公河次区域合作都会产生一定的影响。

一 美国实施“亚太再平衡”战略以来对湄公河流域国家的政策调整

在奥巴马政府两届任期内，美国的战略重心向亚太地区转移，东南亚地区的战略地位凸显。美国的亚太政策经历了从“重返亚太”到“亚太再平衡”战略的调整，东南亚地区成为美国亚太战略的重点，湄公河流域国家也成为美国亚太战略的重要支撑。奥巴马政府时期美国对东盟地区的政策转变主要表现在四个方面。

（一）全面改善与东盟地区的关系

在区域合作方面，奥巴马政府对东盟的关注和合作力度进一步加强。2009年，国务卿希拉里高规格参加东盟外长会议，并与东盟签署了《东南亚友好合作条约》（TAC）。《东南亚友好合作条约》是美国加入东盟“10+3”和重要区域框架合作的重要前提。在双边关系方面，美国强化与传统盟国的关系，积极发展与该地区大国的关系，印度尼西亚、越南成为其重要的关注和合作对象。美国重视小国，与老挝关系得到提升。

（二）重视经济发展问题，弱化对人权、民主问题的干涉

美国长期以来对东南亚地区的民主、人权问题进行干涉，在经济和发展方面则没有做出太多贡献。在湄公河地区，美国孤立制裁缅甸，干涉柬埔寨、越南。奥巴马政府上台后，美国通过“湄公河流域开发计划”和“美国-湄公河年会”框架合作参与湄公河流域多边合作，增加了对湄公河流域各国的经济援助。美国与缅甸的良性接触，对其他国家民主、人权干涉的弱化，使得美国与湄公河下游地区国家的合作更加灵活。

（三）积极开展公共外交

2009年奥巴马上台以后，国务卿希拉里频频出访东南亚，对东盟外长会议、东盟峰会的重视程度不断加强，甚至到访东盟秘书处，发出美国对东南亚地区政策调整的信号。奥巴马第二届任期伊始出访的重要地区就是东盟各国。随着外交攻势的展开，美国对东盟地区的环境、灾害、疾病、教育等方面的关注和援助也不断增强。从上而下的外交攻势，一改美国在东盟国家“口惠而实不至”的形象。

（四）军事合作是重中之重

近年来，军事合作成为美国对东南亚政策的重中之重。奥巴马政府颁布的《美国国家安全战略》，军费预算大幅度减少，引起了国内争议。但是在美国的安全战略中预算减少的部分是对中东地区的投入，在东南亚地区的投入不减反增，其中的重要一项还包括保持在东南亚地区的航空母舰数量。美国与东盟各国的双边军演频繁，多边军演不断。

军事合作表现出几个特点：联合军演常态化；军演频率很高；“2010年美国主导的联合军演一半以上在亚太地区举行；2011年，美国在亚太地区进行的军演达到172次，几乎平均每两天就有一次”^[1]。军演从双边向多边扩展；“金色眼镜蛇”、“卡特拉”和“肩并肩”等这些常规军演都引入了多边参与机制，军演涉及的国家和范围扩大。

二 近年来美国与湄公河下游地区多边关系的发展

2009年以来，美国调整全球战略，将战略重心转向亚太地区，从“重返亚太”到“亚太再平衡”战略，东南亚地区成为美国亚太战略的重点，以美国为主导的多边合作和框架机制逐渐建立和完善起来。在奥巴马的第一届任期，美湄合作新框架通过“湄公河下游之友”、“湄公河下游倡议”和“湄公河下游国家部长级会议”等搭建起来。在奥巴马的第二届任期，美湄合作框架大大扩展。2012～2015年，美湄合作框架更加机制化，合作内容和领域不断扩展，并且将缅甸也纳入了美湄合作框架。在美湄合作机制中，美国的其他盟友日本、