中国已于2010年超越日本成为世界第二大经济体，同时也是全球最大的贸易出口国以及工业化和城市化进程最快的国家。然而不可忽视的是，中国也是最大的二氧化碳排放国^[1]。而对于自然环境十分脆弱的中国来说，这一现实是一个严峻的挑战：无论是有8亿人口居住的东部沿海地区，还是生活极度依赖喜马拉雅山和天山的融雪的西北地区，都因极端气候事件的频繁出现而备受损失。然而，在减少二氧化碳方面，除了政策规定强制执行和各种合法与非法的费用、罚款以外，因为没有从法律上界定二氧化碳的属性，现在还无法像征收环境污染税那样征收碳税，而是以资源使用税等方式间接征收以控制碳排放。因此，要制定和实施碳税或环境税，必须首先提供法律依据，界定二氧化碳是不是污染物。

一 关于二氧化碳是不是污染物的研究背景及案例

《京都议定书》中列举了6种温室气体：二氧化碳（CO₂）、甲烷（CH₄）、氧化亚氮（N₂O）、氢氟碳化物（HFC_s）、全氟化碳（PFC_s）、六氟化硫（SF₆）^[2]，中国“十二五”规划纲要中也明确加入了单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%的目标^[3]。然而二氧化碳作为最主要的温室气体，仍游离在法律法规之外，使得国家在控制其排放及选择减排手段上掣肘。从2006年即开始进行的《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）修订过程中，应如何对大气污染物的定义做出规定，是否应将二氧化碳列入其中，便成为一个亟须确定的问题。

二氧化碳是或不是污染物，正如哈姆雷特的“to be，or not to be”一样，简单的二分法问题却往往会带来超乎想象的复杂争论。大多数学者及社会观点均认为二氧化碳与传统污染物有很多不同之处，故而不应被视为污染物；另一些学者有的通过法律层面的比较分析及规范分析，认为应将温室气体归入法定污染物，以确定对其进行监管的法律依据（殷培红、王彬，2012），有的通过国际政治经济学分析认为二氧化碳应当被视作污染物，以与环境治理问题统筹考虑，争取把发达国家污染治理和温室气体减排“两步并一步走”。

在这些争论中，最著名且影响最为深远的便是2007年4月美国联邦最高法院对于马萨诸塞州诉联邦环保局案（Massachusetts et al.，Petitioners，V.Environmental Protection Agency et al.，以下简称“马案”）的判决。

美国联邦最高法院九名大法官在马案中5：4的表决结果体现了此案中激烈的争论，其中的核心问题是原告是否拥有起诉资格，但二氧化碳及其他温室气体是否属于《清洁空气法》（Clean Air Act）中的“大气污染物”，也是主要争论问题之一，本部分主要讨论此案中与本问题相关的各方观点。

《清洁空气法》第202条（a）（1）款规定：当联邦环保局判断任何由机动车辆或机动车辆发动机排放的“大气污染物”会引起或有助于引起合理预期范围内的危害公众健康或福利的大气污染时，应对此种物质设定排放标准^[4]，其中“大气污染物”一词指任何大气污染媒介物或这些媒介物的组合，包括任何以排放或其他方式进入环境大气中的物理的、化学的、生物的或放射性的物质^[5]。

然而2003年8月，时任联邦环保局法律总顾问的R.E.Fabricant撰写备忘录，认为《清洁空气法》中对于“大气污染物”的定义过于宽泛，任何物质在此定义下都可被认定为“大气污染物”^[6]；同年9月，联邦环保局做出行政决定，通过对国会立法意图进行解释，认为国会并无意图对导致气候变化的物质进行规制，故二氧化碳不属于《清洁空气法》中的“大气污染物”^[7]并拒绝为其设立标准。

其后，马萨诸塞州等原告向哥伦比亚地区联邦巡回上诉法院提起诉讼，要求被告联邦环保局撤销上述行政决定，依据《清洁空气法》中第202条（a）（1）款对新机动车辆排放的温室气体进行规制^[8]。2005年7月该法院驳回并拒绝原告诉讼请求，后于同年12月拒绝原告重审请求，2006年美国联邦最高法院颁布调案复审令（writ of certiorari），原告提起上诉。

2007年4月，美国联邦最高法院对马案做出了判决，由大法官Stevens公布的判决书认为《清洁空气法》中对于“大气污染物”的定义是清楚明白的，二氧化碳等温室气体毫无疑问名列其中^[9]。并且，“虽然国会在起草第202条时也许并未虑及化石燃料燃烧导致全球暖化的可能性，但是他们明白，缺少灵活性的《清洁空气法》将很快被环