2014年12月的中央经济工作会议宣布，中国经济已经进入新常态^[1]。新常态的到来，预示着一个新经济增长阶段的开启。按照习近平总书记在APEC峰会上的讲话内容，新常态包括增长换挡（从高速增长转为中高速增长）、结构调整（经济结构不断优化升级）和动力转换（从要素驱动、投资驱动转向创新驱动）三部分^[2]。而中国进入新常态，则意味着中国经济增长速度的“换挡”过程已经完成。值得注意的是，按照上述中央经济工作会议的表述，2014年中央经济工作会议的政策基调是使2015年的积极财政政策“更有力度”。积极财政政策更有力度，则是财政政策趋向于更加扩张的表示。综合以上两点可以看出，2014年以来的宏观经济虽然已进入新常态，实现了增速换挡，但是没有处在新常态的潜在产出水平上，而是处在新常态阶段经济周期的下行期，总体的宏观经济形势依然是紧缩的（见图1）。

图1 增速换挡与周期下行

2014年中国执行的是积极财政政策，但是实际执行的结果是“积极”打了折扣。这可以单纯从财政政策数据上看出来，从《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》中可以很清楚地看到2014年全国财政收支的两个基本数据：第一个数据是全国一般公共预算收入，为140350亿元，完成预算的100.6%，也就是出现了0.6%的财政“超收”；第二个数据是一般公共预算支出，为151662亿元，完成预算的99.1%，也就是出现了0.9%的财政“欠支”。汇总两个数据不难发现，我们所说的扩张性财政政策，也就是“减收”和“增支”，在这里似乎都没有走下去，而是变成了同时“增收”和“减支”的双向紧缩性财政政策。明明“超收”了，财政资金充裕，至少可以保证预算支出百分之百完成，做到只是“增收”而不“减支”，从而不会从收支两方面紧缩经济。本文认为，中国目前遇到的问题，是困扰中国财政政策的长期体制性紧缩。体制性紧缩时时刻刻都存在，不随财政政策设计的积极性和稳健性之改变而改变。

国内学者已经注意到了本轮财政政策对于宏观经济的影响。李稻葵（2014）认为中国经济当前增速低于潜在产出的原因来自增长动力换挡和反腐败的收缩作用^[3]。张军（2014）提到导致近年来经济增速下滑的主要原因是紧缩性调控措施，即国家对信贷执行了过于谨慎的政策，银行不敢投放信贷，固定资产投资下滑严重。“采用积极财政政策的刺激来揭开债务死结，经济增速将很容易恢复到8%以上。”

相对于现存的“反腐紧缩论”或者“调控紧缩论”等政策性争论，本文试图从更加长期的财政制度视角来对中国经济近年来的紧缩状态加以解释。本文认为，中国公共资源的条块化分割和非公共财政预算部分固有的追求预算盈余特征，是造成当前实际财政政策呈现与名义“积极”财政政策完全相悖的原因。虽然“反腐紧缩论”和“调控紧缩论”都涉及了财政支出，但是没有涉及财政收支平衡状态。本文与上述两种财政紧缩论的区别，在于是从财政收入平衡的制度视角来理解财政政策的“积极”程度的，而非单纯的支出分析。在此基础上，本文建立了基于中国当前全口径政府收支财政政策的制度基础和典型事实的分析框架，这是本文与现存财政政策实证分析的主要区别和贡献。本文试图以此来打开中国实践意义上的财政制度与理论上的财政政策之间的“黑匣子”，让经济学的实证分析更加接近真实的世界，让财政政策经验参数估计更加符合中国的现实，让积极财政政策的政策建议更有针对性。

一 2013年的稳健财政政策与账面紧缩：从一般公共预算到全口径预算

国内财政学界和政策界普遍从赤字规模和赤字率（赤字规模占GDP的比重）角度来判断财政政策的“积极”与“稳健”之走向。目前我国共执行过两轮“积极财政政策”，分别是1998～2004年应对东南亚金融危机和2007年以来应对国际金融危机而采取的扩张政策（高培勇，2010，2012；吕炜、刘晨晖，2013；吴培俊、王玥入，2014）。

2013年中国制定的是“积极财政政策”，当年的《政府工作报告》关于积极财政政策的主要措施包括“适当增加财政赤字和国债规模”“结合税制改革完善结构性减税政策”“着力优化财政支出结构”。总量政策中关于赤字和国债的部分表述是“财政赤字为1.2万亿元，比上年预算增加4000亿元，其中中央财政赤字为8500亿元，代地方发债35