“十二五”期间中国的城市化率继续快速提升：2011年末中国城市化率为51.27%，城镇人口总数达6.9亿，中国城镇人口首次超过农村人口；2014年底中国城镇化率达到54.77%，城镇常住人口7.5亿人，其中流动人口为2.53亿人，占城市人口总数的34%以上。伴随着人口城市化率的稳步上升，流动人口的管理政策由属地原则转变为流入地原则，城市人口与城市体制的相互关系发生变化，城市社会管理格局从传统的单位制、街居制向多元主体共治的新型管理体制转变。城市管理体制的变化是中国从城市化社会迈向城市型社会带来的内在要求。中国正处于从以经济建设为中心向以社会建设为中心转型的关键时期，社会建设、文化建设、生态建设与经济建设一道成为改革创新的核心内容，城市社会管理体制、社区组织体制、社会组织体系、业主自主治理体系、城市安全管理体制等五大体系将不断与城市社会的结构变迁相适应，并推进城市社会治理能力的提升。

一 社会管理的概念演变与社会治理的概念形成

第十二个五年计划时期对于城市社会治理具有十分重要的意义。1978年底召开的十一届三中全会确立了以经济建设为中心，把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的方针；30多年后的“十二五”建设时期，全社会对社会建设提出了更高的要求，社会发展相对经济发展获得了更加重要的地位，是从以经济建设为中心向以社会建设为中心发展转型的标志性时期。

（一）2011年到2013年可以称为“社会管理创新”时期

虽然政府工作报告沿用社会管理一词，但是概念内涵却被赋予了重大新意。“社会管理创新”概念最早出现在2010年召开的十七届五中全会决议中，2011年第十一届全国人大四次会议批准的《国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》第九篇“标本兼治，加强和创新社会管理”对这一概念做了详细论述和实施部署，以社会管理与公共服务体系建设为核心的社会建设获得了全社会前所未有的高度重视，长期以来优先经济发展的局面得以改观，社会建设上升到与经济建设同等重要的位置。

2011年是“十二五”计划的第一年，“创新社会管理”概念首次出现在政府工作报告中，具体表述是进一步加强政府的社会管理能力，与此同时组织和动员广大群众在法律的框架内自主参与社会管理，积极发挥社会组织的作用，健全和完善社会管理的制度格局，从而发出了社会管理体制改革的信号。如何加强和创新社会管理？第一，社会管理要创新管理体制，建立一个多元主体共同参与机制和共同治理机制。2011年政府工作报告强调以城乡社区为新的载体，从居民生活的实际需求出发，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化等社会管理职能，实现政府管理与群众自治之间的协调互动，城市社区在社会管理中的主体地位得以确立。第二，要求创新协调机制和表达机制，深化和改革人民调解、行政调解、司法调解以及信访工作，赋予人民更多的社情民意表达途径。第三，提高全社会危机管理和抗风险能力，为此需要改革和创新风险管理机制，建立突发事件应急体制，最终健全社会公共安全体系。2011年政府工作报告首次提出的“创新社会管理”成为政府改革社会管理体制的开端。

在2012年政府工作报告的社会建设部分，特别强调要进一步强化社会矛盾化解、公正廉洁执法、创新社会管理。在社会管理方面，政策亮点是重点强调社会组织体系的改革创新。社会管理的三个主体是政府、社区自治组织和社会组织，改革创新的方向一是要强化政府的公共服务能力和社会管理能力；二是以社区为平台，不断培育和提高基层群众的自主治理能力；三是在社会管理与公共服务过程中更加重视和引导社会组织发挥积极作用。三个主体之间的作用相互联动：第一，政府要积极转变职能，把主要精力放在统筹规划、科学决策和资源分配上，不再承担具体的社会服务提供事务，改为向符合标准的社会组织招标购买社会服务。第二，基层群众性组织尤其是社区组织在政府与居民之间起着承上启下的作用，一方面积极与政府组织协调配合，发挥行政管理的基层组织作用；另一方面联系社区居民，代表群众意愿，组织群众参与，推进社会事务自主治理。第三，积极培育多元社会组织，社会组织志愿者具有社会工作的专业资质，在社会最需要的领域提供相关服务，政府向其购买社会服务