一 中国城镇住房保障体系的发展历程

中国城镇住房保障体系的发展历程，可以大致分为三个阶段，即以公房为主的城镇住房保障阶段（1949～1998年），以经济适用住房为主的城镇住房保障阶段（1998～2007年），以廉租房、公租房和棚改房为重点的城镇住房保障阶段（2007年至今）。

（一）以公房为主的城镇住房保障阶段（1949～1998年）

新中国成立后，逐步建立起高度集中的计划经济体制；在计划经济体制下，中国城镇实行的是住房福利分配制度，城镇居民住房问题的解决主要依靠的是分配而来的公房。所谓“公房”，就是由政府或单位统一筹集资金、统一进行建设、统一进行分配的公有住房。公房被作为一种福利，无偿分配给城镇居民，公房的使用者仅需支付极低的租金。在相当长的一段时间内，住房福利分配制度下的公房为中国的城镇居民提供了最基本的住房保障。当时的住房保障范围几乎涵盖所有城镇居民，但是保障水平很低，住房条件普遍较差，即使这样，还有不少人未能分配到公房居住，住房困难的现象较为普遍。

随着改革开放，计划经济体制开始向社会主义市场经济体制转变，住房福利分配制度也开始变革。1988年，国务院发布了《在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》的通知，其核心内容是“提租补贴”，即：从改革公房低租金制度着手，积极组织公有住房出售，将住房实物分配逐步改变为货币分配；公房租金提高后，需要相应给住公房职工发住房券（补贴）。“提租补贴”的政策中还体现了要区别对待不同收入水平家庭的导向，如“对少数因为提高房租而增加支出较多的和生活困难户，可视其家庭人均收入和住房面积的不同情况，对新增加的租金实行一定时期内减、免、补助的政策”；“出售新、旧住房的标准价和各项优惠措施，不适用于年收入一万以上的住户”，当年“万元户”是家庭富裕的重要标志。虽然，政策已经有了对低收入家庭的倾斜，但面向中低收入家庭的城镇住房保障体系尚未从住房体系中相对独立出来。

在此阶段，城镇绝大部分城镇居民依靠公房的福利分配解决住房问题，住房条件普遍较差，可以说，这一阶段中国城镇住房保障的突出特点是大范围、低水平、靠公房。虽然已经开始“提租补贴”等市场化的探索，但是城镇住房保障以公房为主的情况尚未改变。

（二）以经济适用住房为主的城镇住房保障阶段（1998～2007年）

为了推进城镇住房制度改革、加快城镇住房商品化和社会化进程，1995年国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组《国家安居工程实施方案》，提出实施国家安居工程要为推进城镇住房制度改革提供政策示范，要以政府扶持、单位支持、个人负担为原则，以大中城市为重点，有计划、有步骤地推进；同时，明确“国家安居工程住房直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户，不售给高收入家庭”。可以说，国家安居工程是中国面向城镇中低收入家庭提供住房保障的一种尝试，是现行城镇保障性安居工程的雏形，而以低价面向低收入家庭出售的国家安居工程住房也是经济适用住房的雏形。但是，真正进入以经济适用住房为主的城镇住房保障阶段是从1998年开始的。

在此阶段，中国的房地产市场逐步建立，中国的住房供应体系逐渐进入了高度商品化的阶段，政府住房保障在一定程度上处于缺位的状态。中国的城镇住房保障体系尚未真正建立起来。这一阶段中国城镇住房保障的突出特点是小范围，住房保障方式侧重于低价售房，城镇住房保障以经济适用住房为主。

（三）以廉租房、公租房和棚改房为重点的城镇住房保障阶段（2007年至今）

中国住房市场化改革20多年以来，住房制度改革不断得以深化，城镇住宅建设得到了持续的快速发展，总体上说中国城镇居民的住房条件实现了较大幅度的改善。但是，在中国城镇住房价格快速、大幅上涨的背景下，城镇中低收入群体的住房困难不断凸显，对于加强城镇住房保障的需求与呼声日渐强烈。2007年，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求“把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责”，同时提出要“加快建立