改革开放以来，中国城市经济社会迅猛发展，城镇化水平和经济发展水平不断提高，用几十年的时间完成了西方主要国家几百年的城镇化发展历程，城镇化率从1978年的17.92%增加到2014年的54.77%，平均每年增加1个百分点，每年都有千万人口进入城市，目前中国290个地级及以上城市中有133个城市的人口数量超过百万，人口、资源与环境之间日益突出的矛盾给城市带来了巨大的管理压力。1978年以来，中国城市经济发展速度保持了较高水平，经济体制转型不断深化，人民生活水平不断提高，2003年中国城市人均GDP首次超过1000美元，按照国际经验，中国城市开始进入社会黄金发展期和风险高发期，给城市安全带来了很多挑战。自2003年“非典”疫情以来，中国城市灾害的突发性、复杂性、严重性、多样性等特点越来越突出，人口拥挤、交通堵塞、雾霾等城市病明显增多。在今后较长的一段时期内，中国城市将处于经济和社会体制转型的深化期，人们的经济、社会、文化、体育等活动将不断增多，科技水平和现代化程度将不断提高，城市突发灾害的风险越来越不容忽视。因此，要高度重视城市安全与应急管理体系建设，有效提升城市在事前、事中、事后处理城市突发灾害的能力。2015年是中国“十二五”的收官之年，也是“十三五”的先导年，有必要对中国城市“十二五”期间城市安全与应急体系建设进行梳理，并对“十三五”的发展思路与重点进行展望。

一 “十二五”中国城市安全与应急管理体系建设回顾

2003年“非典”疫情以后，中国城市全面加强了城市安全与应急管理体系建设。2005年国务院颁布《国家突发事件总体应急预案》，将突发公共事件分为自然灾害事件、事故灾难事件、公共卫生事件和社会安全事件等四类，并按照其性质和严重程度等因素，依次分为Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）等四级。随着近几年中国城市突发公共事件的频发，中国城市安全与应急管理体系建设不断在实践中发展，目前已形成了以“一案三制”为核心的应急管理体系。本部分内容将在对“十二五”期间中国城市突发公共事件及城市安全与应急管理体系建设进行回顾和评价的基础上，探究中国城市目前城市安全与应急管理体系存在的问题。

（一）城市突发公共事件回顾与分析

1.自然灾害事件

“十二五”期间（2011年到2015年5月），中国城市自然灾害频发，比较严重的自然灾害有2011年南方低温雨雪冰冻灾害、2011年云南盈江5.8级地震、2012年甘肃岷县特大冰雹山洪泥石流灾害、2012年云南彝良5.7级和5.6级地震、2013年四川芦山“4·20”7.0级强烈地震、2013年甘肃岷县漳县“7·22”6.6级地震、2014年云南鲁甸6.5级地震等。“十二五”期间共造成13.7亿人次受灾，死亡6021人，农作物受灾面积11367.57万公顷，房屋倒塌319.3万间，房屋不同程度受损8845.5万间，直接经济损失1.67万亿元。分年度来看（如表1所示），受灾人次、死亡人数、农作物受灾面积、直接经济损失、房屋受损等指标在不同年份之间有较大差距，不具有趋势性规律，这与自然灾害的突发性与不可控性是相关的，指标的大小与当年是否发生严重的自然灾害有直接关系。“十二五”期间，自然灾害造成的房屋倒塌数量呈逐年下降趋势，这与中国城市近年来开展的房屋修缮、提高房屋抗震级别等工作直接相关。

表1 2010年～2015年5月中国城市自然灾害受损情况

2.事故灾难事件

如表2所示，“十一五”期间，中国城市事故灾难总数为3075起，其中造成30人以上死亡的 Ⅰ 级（特别重大）事件为31起，“十二五”期间（2011年到2015年5月），中国城市事故灾难总数为2158起，其中造成30人以上死亡的 Ⅰ 级（特别重大）事件为16起。“十二五”期间事故灾难总数比“十一五”期间减少了29.82%，Ⅰ 级（特别重大）事件总数比“十一五”期间减少了48.39%。由于中国城市事故灾难事件中交通事故及煤矿生产安全事故占较大比例，“十二五”期间中国城市事故灾难数量大幅减少的部分原因是“十二五”期间中国城市在煤矿安全生产、关闭违规小煤矿方面的工作取得了较大进展，以及中国城市不断加强交通安全意识宣传、加大交通管理违规处罚等。

表2 “十一五”期间与“十二五”期间事故灾难数量对比

3.公共卫生事件

“十二五”期间中国城市法定传染病发病病例共计2949.89万例，死亡人数共计7.26万