一 引言

新西兰公共年金体制与众不同。新西兰公共年金体制仅包括第一支柱和第三支柱，^[1]即普惠制基础国家年金（New Zealand Superannuation，NZS）和自愿私人退休储蓄。工业化国家公共年金第一支柱和第二支柱二元体制存在收敛趋势，即为工作人群提供以缴费为基础、工资挂钩的强制年金和为边缘人群提供以税收融资的基础年金存在混合趋势，尽管年金体制初始点不同，有的国家年金体制从“缴费型”初始点收敛，有的从“资助型”初始点收敛。^[2]但是新西兰偏离主流趋势，^[3]一直坚持最初的“资助型”年金体制，不曾改变。新西兰公共年金模式的主要成功之处在于为全体公民提供稳定充足的退休收入、减轻退休收入不平等和保护老年人免受经济社会变动的不确定性影响，具有简单、成本最小化以及减轻扭曲储蓄或工作等优势。新西兰怎样形成其目前的公共年金体制？新西兰公共年金体制的特点是什么？为什么新西兰形成独特的两支柱公共年金？本文尝试给予解读。

按照韦伯学派的划分，新西兰发展时期分为四个阶段：自由国家（1890～1935年）、福利国家（1935～1984年）、新自由国家（1984～2000年）、新福利国家（2000年至今）。新西兰公共年金和私人退休储蓄的发展是其内在逻辑主线对应于这四个时期。本文主要包括五部分：第一部分借助公共年金体制二分法，分析新西兰怎样形成普惠制公共年金；第二部分研究税收中性（1987～2007年）怎样被引入以及税收激励下私人退休储蓄的新发展；第三部分介绍新西兰公共年金体制的特征；第四部分解读为什么新西兰公共年金体制只有“两条腿”；第五部分总结。

二 新西兰普惠制公共年金理念及历史演进

理念是行动的先导。新西兰怎样形成普惠制公共年金？新西兰公共年金的理念是预防贫困、参与有归属感、维持退休前生活标准，使老人有足够收入融入和参与社会，确保每位老人不会掉入贫困泥潭。^[4]借助公共年金体制二分法视角考察设计理念，公共年金设计时首先争论三个问题：第一，谁出钱，税收还是缴费？第二，谁受益，保障全体还是保障部分人群？第三，保障水平是低还是高，仅提供最低保障还是收入维持？理论上这三个维度应该有八种组合方式，实践中仅出现两种类型。大部分斯堪的纳维亚国家和美英盎格鲁国家最初倾向于为全体老年人提供以税收为基础的最低保障年金；而德语系国家最初倾向于只为工人阶级提供以缴费为基础的收入维持年金；西欧大陆国家最初倾向对自愿保险提供政府津贴，但后来转向德国强制缴费方法。这里简单分为“资助型”和“缴费型”二元年金体制类型，总结于表1。

表1 公共年金政治干预工具

不同公共年金设计理念导致不同年金体制设置出发点。德国是“缴费型”国家代表，出于保护产业工人目的引入公共年金，不是仅提供最低生活保障，而是试图提供收入维持，年金制度设计模仿商业保险多缴费多受益思路，其背后理念是个人在年金体制中的投入和回报应该具有某种联系，^[5]因此德国年金体制由工人、雇主和国家三部分融资。与德国年金体制设计理念完全不同，新西兰公共年金体制深受美英盎格鲁派影响，是最早建立“资助型”公共年金计划的国家之一，其设立的出发点是为老年穷人服务。^[6]它认为为退休后无法筹资的老人提供最低保障是社会的责任，缴费或税收与福利之间不应有任何联系，因为该体制就是为无法缴交年金者设计的。^[7]1938年社会保障法案（The Social Security Act）^[8]奠定了新西兰普惠制公共年金体制的框架雏形，从那时起新西兰一直坚持以福利为根本理念，坚持“资助型”，没有跟随其他美英盎格鲁派国家的道路往强制二元年金体制方向收敛。这也是新西兰被贴上“资助型”国家标签的原因。

公共年金模式的选择根植于政治文化，福利思想、最初组织建立影响了继任政策制定者的认知和观点。在新西兰公共年金体制历史演变过程中，两个关键事件奠定了普惠制年金的基础。第一个标志性事件是1938年社会保障法案。经济低迷时社会保障问题往往被提上政治议程，该法案出台的背景是20世纪30年代经济大萧条，很多家庭储蓄损失殆尽，政府开始对公共年金实行国家干预。1936年英国专家访问新西兰，主张推行强制国家保险计划，得到时任财政部长工党沃尔特·纳什的支持，但是他主张强制缴费、工资