随着《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的发布，新一轮户籍制度改革正式启动。户籍制度改革是中国城镇化的一个重要环节。放开城镇户籍限制将大大促进居民身份平等。

一 户籍制度改革的实质是实现居民身份平等

改革开放以来，中国户籍制度不断改革，总的趋势是朝着便利人口流动、推进非户籍居民享有更多权利的方向演进。针对流动人口增加的实际情况，1985年，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，对流动人口颁发暂住证和寄住证；同年，全国人大常委会通过《中华人民共和国居民身份证条例》，规定对全国公民提供统一的身份证明。暂住证和身份证制度为流动人口提供了合法的居住身份和从事各项社会活动的便利，有利于流动人口的权利保障。2010年，国务院正式提出实行居住证制度，用居住证取代暂住证，以便为流动人口提供更多的社会服务和生活便利。

与此同时，中国政府不断放宽城镇落户限制，农村户籍居民落户城镇途径增多，城镇人口数量持续增加。1984年，国务院推出“自理口粮户口”，使大量进入集镇务工经商的农村居民除了无法获得商品粮供应之外，在其他方面可以享受与集镇居民相同的待遇。1992年，公安部推出“当地有效户口”制度（俗称“蓝印户口”），使大量农村居民通过投资、购房等方式取得城镇户口。2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍制度管理制度改革意见的通知》，全面开放小城镇户籍，只要有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源，就可以办理城镇户口。^[1]2011年，国务院办公厅发出《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，提出在户籍改革中分类推进城镇化的原则，规定：县以下小城镇，只要有合法稳定职业和住所（含租赁），就可以落户；中等城市，只要有合法稳定住所（含租赁），且有合法稳定职业满三年、参加社会保险达到一定年限，就能落户。^[2]这个《通知》发布以后，许多省份和城市制定了促进农业户籍人口，尤其是农民工落户城镇的政策，加快了农业户籍人口转变为城镇户籍人口的速度。从实际效果看，1982年，全国城镇户籍人口约为2亿人，占全国总人口的20.6%，到2012年，城镇户籍人口增加到近4.8亿人，占全国总人口的35%。^[3]30年间，全国城镇人口增加了2.8亿人，其中除少数城镇自然增加的人口外，绝大多数是由农村迁入的农业户籍人口。

30多年来，尽管中国实现了人口自由流动，转为城镇户口的人数在不断增加，但全国65%以上的人口仍然属于农业户籍，无法享受城镇户籍人口享有的各种权利和待遇。在市场经济条件下，虽然户籍制度限制人口流动的功能消失了，但分配社会福利的功能依然存在，甚至在有些方面进一步强化了。城镇户口上面附着了大量公共服务和社会保障方面的利益，主要包括教育、医疗、文化、就业、社会救助、最低生活保障等60多种福利。^[4]城镇居民和农村居民在享受公共服务、社会保障和社会福利方面存在巨大差距。农业户口只能享受极少的公共服务和极低的社会保障，城镇户籍人口则享有较多的公共服务和较好的社会保障。这就造成了居民身份的不平等。同时，由于户籍附着的福利是地区性的，城市之间，尤其是大城市和中小城市之间也存在着很大的福利差别，因而也存在居民身份不平等问题。这种户籍制度不仅降低了人口流动的效率，增加了人力资源配置的成本，抑制了城镇化进程，而且阻碍了居民身份平等的实现。中国户籍制度改革的目标是推动人口在全国范围内流动，减少城镇落户限制，增加对非户籍人口的公共服务，逐步实现居民身份平等。

二 2014年户籍制度改革的重大举措

党的十八大提出了“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”的要求。^[5]十八届三中全会进一步确定了户籍制度改革的基本原则是“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，并要求逐步实现城镇基本公共服务对常住人口的全覆盖。^[6]为了贯彻落实中央加快户籍制度改革的要求，2014年，中国启动了新一轮户籍制度改革。

1.实行不同规模城市差别化落户政策，有序推进农业转移人口的市民化

2014年，中共中央和国务院出台了一系列政策文件，加大了户籍制度改