一 广州城市管理行政执法存在的问题及原因

（一）上位法缺乏，执法主体不明确

在城管执法领域，“缺乏上位法”是城管执法的重要制约。相关行政主管部门是执法主体。相对集中行政处罚权后，因为我国法律资源滞后于现实管理要求和执法实践，没有一部独立完备的由国家制定的城市管理法，执法机构实际上行使的仍是各个行政主管部门已实施的法律法规，是“借法执法”，现执法依据存在制度性缺陷，其执法主体尚未作调整，综合执法队伍的主体不明确，有的仍要以行政主管部门的名义行使行政处罚权。因而，执法体制需要结合体制改革进一步研究解决。执法机构被赋予的执法面太广，而授予完成职责的权力又太小，可操作性不强，执法工作难以实施，只有禁止性条款，没有详细的处罚标准。此外，执法也存在真空死角，令执法工作无所适从。在此情况下，各地方政府只能通过地方政府的规章、文件把别的部门权力划到城管。比如广州市制定的《广州市城市管理综合执法条例》《关于同意广州市调整城市管理综合执法机关职责范围的复函》《广州市城市管理综合执法细则》，这些法规属于市级人大常委会制定的地方性法规，法律位阶较低，设定的处罚措施不能与宪法、法律、行政法规以及广东省的地方性法规和地方规章等上位法相抵触，否则无效。

“缺乏上位法”造成执法体制的不顺畅，城市管理执法部门的体制也存在着先天不足。一是在国家和省级层面没有主管机构的管理、指导和支持，没有形成垂直管理机制，不便于异地交流执法，造成市民经常认为城管不作为的不良现象。以广州为例，2009年以前一直由城市管理综合执法局负责各项城市管理工作，2009年机构调整以后，有的区按照广州市级架构分别设置了城市管理局和城管执法分局，而有的区没有成立城市管理局，则把城市管理的职能归入城管执法分局，有的仍把职能留在区建设局。由于城市管理委员会和城市管理综合执法局两个部门称谓相近，职能也相似，在城市管理工作开展过程中，市民甚至其他行政管理部门也分不清两者的关系，影响了城市管理工作的开展。广州城市管理综合执法的管理模式中，主要的执法任务落实在区一级，人财物也是由区一级政府统一安排和调配。实际上这种执法体制主要以区为主，执法队伍的人事任命权掌握在区一级政府手中，财政也受制于区政府，事实上市一级的执法支队对区一级执法队伍的领导权部分虚置。

执法主体不明确、体制不顺造成执法工作中存在两个严重问题。

第一，权责主体不清而造成的扯皮或推诿情况。在行政执法过程中，由于体制、立法等原因，一些执法部门职能相互交叉，权责主体划分不明，导致执法中扯皮或推诿的事情偶有发生。比如公共场所控烟的问题，国务院法制办公布有《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，广州市也有《广州市控制吸烟条例》。市文明办、市卫生局、市食品药监和市公安局等单位都对控烟具有责任。具体来说，有关行政部门在各自职责范围内对本行政区域内的公共场所控制吸烟工作进行监管，对没有明确监管部门的公共场所，控烟工作由卫生计生部门负责监管。“各自职责”如此语焉不详的描述，导致当发生问题时，各部门要么撞车，要么互相推诿，最后导致谁都不去执法。此外，在广场舞等噪声污染、能源管理等领域也存在涉及多个执法主体、执法主体不明确、直接参与管理的人员又无执法权等情况，也很难有好的执法效果产生。在与环保相关的决策中，因公众制度化参与渠道仍不畅通，环境利益诉求得不到政府部门及时回馈。政府决策咨询机制不完善，部分政策的出台没有经过充分的论证咨询、利益博弈、听取意见和酝酿共识，执法落实过程“扯皮”“推诿”现象时有发生，导致执行效果大打折扣，环保执法和考核基本流于形式。

第二，行政执法的功利性倾向。受利益影响而造成“撞车执法”或“密集执法”情况。城市管理职能界定不明确，它把拥有行政执法权的部门无力执行甚至不愿执行的行政处罚权集中起来独立行使，凡是没有其他部门管理的或者出力不讨好的城市管理方面的职责都划归城管局，造成纵向上职责划分不清，上下级政府之间的区别只是管理的权限和范围大小不同而已，形成“职责同构”或“职能同构”。一些执法人员随心所欲，不能正确地履行