一 引言

随着美欧日等发达经济体公共债务风险频频发生，公共债务问题再次引起学术界的强烈关注和热烈讨论。2014年美、欧、日等发达经济体的债务率继续提升，根据IMF的预测，在未来数年内，主要发达经济体的公共债务问题仍然是全球经济发展面临的潜在风险。本文中，笔者将以全球最有代表性的经济体——美国为考察对象，构建约束公共债务过度扩张的方法体系，从而为中国等主要经济体实现公共债务的可持续发展提供参考。

要构建约束公共债务过度扩张的机制，必须对公共债务扩张的发生机制进行梳理。关于当前主要经济体公共债务扩张的原因，国内外学术界进行了详细的讨论。归纳当前的研究进展，笔者认为，可以从三个层次对美国公共债务过度扩张的原因进行概括：

第一，财政支出占GDP比例不断提升，一方面是全球军事霸权思维引致国防支出不断增加；另一方面是社会保障覆盖人群的不断扩大导致社会保障支出高企。国防支出和社会保障支出的不断增加导致财政总支出不断提高，从而可能导致财政赤字难以缩减，公共债务规模不断扩大。之所以说是可能，是因为财政赤字是财政收支失衡的结果。如果在非战时条件下，政府坚持量入为出的财政收支理念，那么即使由于国家发展需要，国防常规支出和社会保障支出难以削减，政府也可以通过削减其他支出或提高税收来实现收支平衡。因此，“二战”后财政赤字的持续存在与美国政府的财政预算理念紧密相关。

第二，财政预算理念的四次转变与财政政策实践促使财政赤字不断扩大。所谓四次转变，就是20世纪30年代大萧条发生后，财政预算从预算平衡转变为赤字财政是第一次转变；20世纪40年代后期，赤字财政发展成为周期性预算平衡是第二次转变；20世纪60年代，周期性的预算平衡进一步发展成为充分就业预算是财政预算理念的第三次转变；20世纪80年代，财政预算理念发生第四次转变，强调财政预算平衡逐渐取代充分就业预算成为美国政府追求的目标，并逐渐演变为上限管理准则。^[1]上述财政预算理念的转变在美国各界政府的财政政策实践中得到很好的贯彻，但总体仍表现为赤字财政政策，财政赤字不断扩大，从而造成美国公共债务余额的不断增长。

第三，资本主义经济制度与美国的民主政治制度相结合或许决定了美国终会发生财政危机。1973年，新马克思主义学的代表人物——美国学者詹姆斯·奥康纳（James O’Connor）出版了《国家的财政危机》一书，该著作首次运用马克思主义经济学的方法论对资本主义国家必然会陷入财政危机的观点进行了阐述。面对财政危机，一国可采取的措施通常有三项：①增加税收或降低支出；②财政赤字货币化；③发行公共债务。在西方政治制度下，增加税收或降低支出都将被民主选举制度所排斥。而财政赤字不断货币化所带来的通货膨胀可能会导致经济秩序紊乱、社会不稳定，从而引发经济危机甚至社会危机，削弱国家统治的合法性。相对而言，通过债务不断扩张的方式来解决财政赤字就成为一个次优的选择，而且金融全球化也为资本主义发达国家提供了公共债务膨胀的空间。当然，奥康纳也指出，“无节制地发行债券，或迟或早是要偿还的，国家还债也只有依靠税收。因此，上述这些举措都不能从根本上最终解决危机。危机的根源在于资本主义生产本身的矛盾，因此任何资本主义体制内的调节都只能减缓危机”。

由此看来，在当前政治制度和经济制度无法改变的前提下，为了避免最终陷入公共债务危机，可行的办法只能是重构财政预算理念，优化财政收支结构。另外，现代经济的发展事实表明，适度规模的公共债务对于一国金融和经济发展具有积极的推动作用。例如，如果债务融资的作用严格定位为弥补市场失灵，增加基础设施等公共资本，这样可以促进私人投资的增加，有利于经济发展。因此本文下面所构建的公共债务扩张约束机制，目的并不在于消除公共债务，而是旨在实现公共债务与经济发展之间的良性互动。

二 公共债务过度扩张约束机制的总体方案

（一）新财政预算理念的设定原则

第一，操作简易性。该原则要求规则指标在预算执行期内适于监测和控制的，而在中长期内可以使得债务负担率不会超过一个限定值。例如，阿根廷要求总体预算平衡；秘鲁要求总体赤字维持在一定限度之内；或者可以要求原始赤字为