2011年是“十二五”开局第一年。这一年举行的中央扶贫开发工作会议确定了新的扶贫开发战略。中国政府把连片特困地区作为解决农村贫困问题的主战场，投入前所未有的人力物力资源，开展了大规模的扶贫攻坚，力争到2020年全面改变贫困地区的面貌，大幅改善贫困人口的生产生活条件，更好地保障农村贫困人口的生存权和发展权。

一 中国农村扶贫开发进入新阶段

改革开放以来，尤其是进入新世纪以来，中国政府出台了一系列政策措施，制定了国家扶贫战略，实施了《国家八七扶贫攻坚计划》（1994～2000年）和《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，有效地改善了贫困地区和贫困人口的生产生活条件，基本解决了农村贫困居民的生存和温饱问题。2010年全国农村扶贫标准为1274元（人民币，下同）。根据这个标准计算的农村贫困人口数量为2688万人，占农村人口的比重为2.8%。^[1]中国农村扶贫的成就和进步得到了国际社会的普遍赞扬和一致认可。进入新世纪第二个十年，以2011年11月召开的中央扶贫开发工作会议为标志，中国农村扶贫开发进入了一个新的阶段，“从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”。^[2]

第一，扶贫标准大幅提高。在2011年11月中央扶贫开发工作会议上，温家宝总理代表中央宣布，国家扶贫标准提高到农民人均纯收入2300元（2010年不变价），比2009年增加92%。^[3]新的扶贫标准大体上相当于联合国千年发展目标确定的贫困标准。根据联合国千年发展目标，日均消费低于1美元属于“极端贫困”。^[4]随着经济发展，国家扶贫标准将逐步提高。各省（自治区、直辖市）可以实行高于国家扶贫标准的地区扶贫标准。^[5]今后，国家不再逐年公布扶贫标准和扶贫对象规模，只公布该群体收入增长及相关减贫情况；衡量扶贫工作成效主要看扶贫对象的收入增长和生活改善，而不是贫困人口减少的情况。国家扶贫标准主要用于贫困监测、工作评价和对外宣传。^[6]

第二，扶贫目标进一步提高，扶贫内容更加全面。经过政府和社会各界的多年努力，中国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。即使贫困地区最贫困的居民，也能基本保证不挨饿、不受冻。在此基础上，《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》提出了更高的扶贫要求，把扶贫的内容扩大到义务教育、基本医疗、住房等公共服务领域，明确规定未来10年扶贫的总体目标是：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”^[7]

第三，扶贫战略更有针对性、更加有效。长期以来，中国的扶贫战略是以592个国家扶贫开发工作重点县为中心，全面减缓农村贫困。但是，贫困不仅是一种经济和社会现象，而且还是一种自然现象。中国农村贫困与自然地理条件有很大的关系，农村贫困人口主要集中在中西部一些自然条件恶劣的连片地区，如六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域，以及西藏、四省藏区、新疆南疆三地州。对这些连片贫困地区实行跨越行政区划的整体开发，成为中国今后一个时期解决农村贫困问题的重点。

二 2011～2012年农村扶贫开发的新特点

进入新阶段后，中国农村扶贫开发力度明显加大，速度明显加快。2011～2012年农村扶贫开发和生存权、发展权保障特点鲜明。

（一）扶贫开发投入大幅增加

首先，国家将更多的财政资金投向扶贫开发领域。在2011年国家预算中，中央财政安排资金306亿元，支持集中连片特殊类型贫困地区实施扶贫攻坚，发展贫困地区特色优势产业，比上年增长17.7%。^[8]这个预算得到充分执行，实际支付扶贫资金314.1亿元。^[9]2012年，中国政府进一步大幅增加了综合扶贫投入，其中中央财政专项扶贫资金预算达到372.86亿元，增长了18.7%。同时，为了在集中连片特殊困难地区实施农村义务教育学生营养改善计划，中央财政安排了奖补资金160亿元。^[9]2011年，中央彩票公益金支持贫困革命老区建设项目规模扩大，彩票公益金总量从2010的1.7亿元增加到2011年的5.25亿元。^[10]2011年