近年来，诸多中心城市提出“总部经济”发展战略，以促进产业升级、助推地方经济发展。总部经济有诸多正面效应，但从大区域乃至全国来看，它在一定程度上加剧了地方政府间的无序税收竞争。本文从税收竞争与税收转移的内涵、税收转移的主要形式、税收负效应及其原因进行阐述和分析，并以江苏省苏州市为例，分析研究总部经济对城市间税收竞争的影响，提出关于加强总部经济税务管理的对策建议，从而营造公平、法治的总部经济税务环境。

一 税务竞争和税收转移的关系

（一）税务竞争的含义

1.税务竞争的形式

税务竞争，是指各级政府组织把其范围内的税负转嫁给其他地方，或运用税务优惠举措吸引资本要素流进本区域而开展的竞争。

随着财税制度改革的不断深入，地区间税务竞争越来越激烈。现有的税务竞争，一般可分为国际税务竞争和国内税务竞争，国内税务竞争又包含横向税务竞争和纵向税务竞争。按照法律有效性，又可把国内税务竞争分为合法税务竞争和有害税务竞争。前者是由基于法律制定的税务优惠政策或地方制定的特殊优惠政策引起的地区间税务竞争；后者更隐蔽，既有合法的，又有非法的。

由于中央税法制定权高度集中，法律内税务竞争有限，但法律外税务竞争分外激烈，且方式各异。因此，地区间税务竞争概括起来有三种方式：第一，减免税，即超越地方税收权限，私下任意扩大税收优惠。此现象在1994年分税制改革后基本得到遏制。第二，财政返还，即变相“先征后返”，对已缴税款以财税奖励或补贴的方式给予返还，其效果接近减免税。第三，地方政府通过系列配套措施，增加特定的公共支出或减少应收行政收费。比如，政府把其一般财税收入用于特殊项目和特殊对象，进行基本设施改进，或以低价向特殊的项目提供土地。此种形式可起到吸引投资的效用，但其结果是减少了地方政府用于提高公共财政水平的可支配收入。还有的政府允许个别企业假借校办企业、高新企业、民政福利企业等名号，非法享有国家特定的所得税优惠政策。

2.税务竞争的效应

税务竞争理论近几十年来发展迅猛，对中国的财政理论及其实践具有一定的借鉴价值。蒂布特（Tiebout）认为个人如果对辖区所提供的公共产品及其服务不满意，可选择离开。因此，税务竞争可提高各级地方政府提供公共产品的服务效率。奥茨（Oates）同时也指出税务竞争可带来其他负面效应。

各级地方政府为吸引投资，会竞相降低地方税收，结果往往会造成地方政府无力为公共服务筹措必要的资金。中国地区间的税务竞争多是一种非法的竞争。非法的无序竞争，就会带来一系列矛盾和问题。

第一，税务竞争的结果可以使生产要素从有效利用高的地区，流向生产要素利用率低且税负低的地区，进而影响资源在不同地区间的有效配置。

第二，对不同的纳税人区别对待，颠覆了市场经济公平竞争的基本原则，从而使税法的统一性、规范性得不到落实，也削弱了国家税收优惠政策的宏观调节效力。

第三，各级地方政府给予投资者的税务优惠不受法律保护，这样随意的税务优惠加大了投资者的风险。

第四，非法的税务竞争带来国家的税收流失。从现象上看，地区间税务竞争只是税源在不同地方之间相互流动，并未涉及国家利益。但本质是国家整体税务利益受损，破坏了国家的财税秩序，而且地方政府无序税务竞争产生的债务以及造成的公共产品供给不足等一系列问题也最终要由国家来解决。

第五，损害税法的法定性，影响国家税务法治化进程。

（二）税务竞争是经济开放下的暂时现象

我国区域税务竞争的内涵要丰富得多。在竞争手段上，不仅存在众多税费优惠，而且有出台土地政策、财政奖励、行政审批、给予资源优先使用权等非税方式；在竞争目的上，既有增加地方财政收入，又有提高经济总量、完成项目建设等。

区域税务竞争也是一个有争议的话题。一般来说，适度的税务竞争有益于资源的优化配置，并可能增加地方政府的税源。但税收竞争无序不但不能促进经济开放和发展，反而可能带来税收在地方间的非法转移或大量流失，少数地方政府会因此短期受益，而其他地方政府却因不平等的竞争在财政经济上深受其害。区域间的分化又可能诱发更恶性的税务竞争，从而最终损害整体的竞争环境和经济效率，所以这类税务竞争可称为不当的税务竞