2014年以来，英国外交呈现出“低调”的特征，引发英国国内及国际社会的不满与批评。批评者认为，英国缺乏大国雄心，缺乏对外干预的意愿，正在“从全球事务中撤退”。相关论据包括：英国执意削减国防预算，缺席欧洲大国对乌克兰危机的调停，打击“伊斯兰国”不力，在欧洲“被边缘化”等。那么，英国是否开始“从全球事务中撤退”？英国会变得更“内向”么？卡梅伦第二任期内英国的对外政策将走向何方？这需要考察卡梅伦第一任内后期英国外交的主要表现，综合经济、内政、理念等多种因素来综合分析。

一

对英国外交的批评集中在以下几方面。

（1）英国不顾安全威胁加剧的现实，执意削减军费。在卡梅伦第一任期内，英国削减国防开支达9%（扣除物价因素），一系列国防装备提前退役，英国的军事能力受到影响。如在“猎迷”反潜巡逻机退役后，拥有全球第13长海岸线的英国，监视海岸外情况（尤其是水下）的能力受限。2014年11月底，疑似俄罗斯潜艇接近苏格兰的核潜艇基地，缺少反潜机的英国不得不向北约求助，法国、美国和加拿大的飞机因此赶来支援。^[1]卡梅伦曾自夸英国是北约28个成员中拿出相当于GDP 2%军费的四个国家之一，但英国军费开支占GDP的比重在逐年下降，2013～2014财年为2.13%，2014～2015财年为2.07%。根据英国皇家联合军种研究所（RUSI）的估算，如果未来五年进一步削减军费，2015～2016财年这一比重为1.89%，到2020～2021财年将降至1.53%。^[2]2015年大选前，卡梅伦拒绝对军费开支比例保持在2%做出承诺，但坚持将对外援助资金达到国民总收入（GNI）的0.7%（联合国设定的目标），二者形成了鲜明的反差。因此，英国国内出现了很多批评的声音。2014年1月初，英国议会下院防务委员会的报告认为，政府裁军是为了节省支出而不是出于维护英国在世界上地位的战略考虑。^[3]该委员会主席阿布特诺特（James Arbuthnot）说，裁减兵员将严重削弱军力，导致英国今后无力应对任何突发的安全威胁，影响英国的全球角色。2015年3月，马尔科姆·里夫金德（Malcolm Rifkind）爵士在议会下院辩论中表示：“如果继续按计划削减国防预算，不仅是我们的防务能力，英国推行全球性的外交政策的能力也会发生根本的、不可逆的变化。”^[4]

美国军方也对英国大幅削减军费表示关切和担忧，仅在2015年上半年就有多位重量级人物就此表态。美国前国防部长罗伯特·盖茨在接受BBC广播4台采访时指出，由于大幅削减军费，英国陆海空作战能力都已削弱，英国不再有能力成为美国的“全面伙伴”。美国陆军参谋长雷蒙德·奥迪尔诺（Raymond Odierno）表示，鉴于英国的武装力量正在削弱，未来英军可能无法派出超过1万人的师级部队，美军正基于此种假设调整计划。他指出：“过去，一个英军师会与一个美军师联合行动。现在的模式可能是一个英军旅加入一个美军师，甚至是一个英军营加入一个美军旅。”^[5]美国国防部部长卡特（Ashton Carter）也对英国继续削减国防开支表示担忧：“英国一直有独立表达的能力，一直发挥着超出其本身地位的作用……我不愿意看到英国失去这种能力，当一个拥有如此历史和地位的国家采取意味着撤退的行动，那对世界将是个巨大损失。我们需要一个积极介入的英国。”^[6]

（2）英国在乌克兰危机中“不作为”，躲在法、德背后当“配角”。2015年初，英国议会上院关于乌克兰危机的报告批评英国与其他欧盟国家一起，误解了克里米亚民众的情绪，像“梦游者”一般介入乌克兰危机。作为1994年《布达佩斯备忘录》的签署国，英国没有承担起捍卫乌克兰领土完整的责任。^[7]曾担任北约高级指挥官的英军将领理查德·谢里夫（Richard Shirreff）爵士批评说，在乌克兰危机中的不作为使卡梅伦成为“外交政策的不相关者”。^[8]2015年6月，曾任第一海务大臣的奈杰尔·艾森海（Nigel Essenhigh）爵士在英国《星期日电讯报》上撰文，将英国的“按兵不动”比作“第二次世界大战前对纳粹德国的绥靖政策”，认为过去五年的裁军政策已经“严重削弱”了英国与美国的军事同盟关系，英国正面临着与俄罗斯在东欧发生冲突的真正威胁，但英国是否有能力应战存在极大的疑问。^[9]

（3）英国不肯为打击“伊斯兰国”多出力。2014年夏，美国发动对“伊斯兰国”的空袭，英国推迟了数周时间才加入联合打击行动。在