一 舆论传播与公共政策制定

随着互联网演化为民意表达的公共空间，网络舆论成为公民影响政治生活的重要路径。层出不穷的舆情事件成为民意输送政府决策部门的刺激源，许多事件暴露了沉积已久的矛盾和需求而影响到政策议程，促发相关立法或政策的制定与修改。以约翰·W.金登为代表的众多学者均指出，突发公共事件（焦点事件）是形成舆论并引起官员注意的最重要方式之一。^[1]突发公共事件的发生常常能促使问题显性化，激起广泛的网络舆论讨论，并推动问题进入政策议程。从2003年的“孙志刚事件”和“非典疫情”到近年发生的“厦门PX事件”（2007）、“三鹿毒奶粉事件”（2008）、“上海钓鱼执法”（2009）、“甘肃重大校车事故”（2011）、“厦门公交纵火案”（2013），网络舆情迅速汇聚舆论压力，直接指向政府原有政策疏漏和保障不力问题，引发政府政策回应。

舆论是公众共同的意见、态度和认知，构成具有一定力量、能够形成一定压力的意见。美国舆论学中常引用的定义有：“如同我们构思的那样，舆论是一个由众多或多或少成熟的意见集合而来的特定合量。”^[2]“舆论是在面对一些重要的公众问题时，有很大一部分群众的态度、感觉或者观点。”^[3]詹姆斯·扬认为，“舆论，就是社会中具有同一知觉的全体公众在公开讨论之后，形成的对一个具有普遍重要性的问题的社会性判断”^[4]。本文在詹姆斯·扬的概念基础上形成“网络舆论”的界定：网络舆论，就是公民对于社会问题和社会事件在网络空间中公开讨论，形成的对该问题和事件的社会性判断，代表了公众的情绪、期望、需求和观点。网络舆论的发展，代表了一种新兴的、独特的，牵涉社会各阶层和社会生活各方面的强有力的社会政治参与力量。网络舆论的重要政治意义在于，它是公众议程的直接影射，彰显着公众期望、意向、需求和情绪，在一定条件下转化为一种激进而急迫的政治诉求，这种诉求常常形成当权政府的执政压力，催促诸多重要法律法规出台，公共决策发布、修订或废除。

关于公共政策的描述与分析目前可分为以下五类。一是从政策制定和执行的角度描述公共政策，伍德罗·威尔逊认为，“公共政策是由政治家制定的并由行政人员执行的法律和法规”^[5]；二是从利益分配的角度描述公共政策，戴维·伊斯顿（D.Easton）阐释公共政策“是对全社会的价值作权威性的分配”^[6]；三是从社会规范和准则的角度理解公共政策，陈振明认为，“可以将公共政策界定为，国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”^[7]；四是从政策表现形式的角度描述公共政策，哈罗德·拉斯维尔等（H.D.Lasswel et al.）认为，“公共政策是一种含有目标、价值和策略的大型计划”^[8]；五是从活动过程理解公共政策，安德森界定“公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事物而采取的。公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”^[9]。本研究综合利益分配、社会规范和准则、政策形式三类视角，将公共政策界定为：政府为了实现社会利益的合理分配和社会问题的合理解决，通过政治活动和制定法令规章，实现社会的良性、有序运行。

舆论影响公共政策形成是“一般民主理论”的核心命题（Dahl，1956^[10]；Arrow，1963^[11]；Sen，1970^[12]），“民主”常常界定为使政府对广大民众的需求作出回应的过程和机制（Dahl，1989^[13]；Markoff，1999^[14]），或者在不同利益团体相互博弈影响政府的过程中，广大公众能在多大程度上影响政府决策（Markoff，1996^[15]；Rueschemeyer，Huber and Stephens，1992^[16]）。学界目前已有诸多实证研究证实，公共舆论对于公共政策制定有潜在的影响（Erikson，1976^[17]；Monroe，1979^[18]；Page and Shapiro，1983a^[19]；Shapiro，1982^[20]；Weissberg，1976^[21]），且大多研究在议程设置分析框架下，将媒介议程、公众议程和政策议程构建为一个线性过程来加以综合论述：媒介议程即设定媒介中将要被讨论的问题的轻重缓急；媒介议程影响公众观念并与之互动，即形成公众议程；最后，公众议程影响政策制定者所重视的问题和话题，并与之