一 导言

2020年，北京人口调控底线是2300万人以下。2015年，在全国“两会”期间，全国人大代表北京市市长王安顺接受媒体采访时表示，将尽最大努力完成人口调控这项重要任务，今后将用经济、法律等多种手段实现这一目标。由此看来，在过去的2014年，人口调控问题无疑是北京市政府各项工作的重中之重；2015年，北京市人口调控问题仍然将会唱主角。这也预示，北京将有更多的人口“管控”措施出台。

2015年2月4日，国家发展和改革委员会下发《关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知》（发改规划〔2014〕2960号），其中对《北京市通州区国家新型城镇化综合试点工作方案要点》提出，“通州区要加快户籍制度改革，推进积分落户政策，制定通州区积分落户试行管理办法。”2015年，在全国“两会”期间，全国人大代表北京市委常委、常务副市长李士祥接受媒体采访时表示，“北京正在加紧研究居住证政策，预计年内将会出台，积分落户也正在研究中。”

无论是人口调控，还是户籍改革，归根结底是为了解决人口问题；但是，从人口调控和户籍改革两项政策表面来分析，人口调控政策的一紧和户籍改革政策的一松，势必会影响未来北京人口和户籍改革的走势。在此背景下，在完成人口调控目标的前提下，北京户籍改革将会走向何方成为社会各界广泛关注的社会热点话题。为此，笔者对北京人口与户籍改革所面临的形势加以分析，澄清了北京人口问题的实质是人口结构性问题，提供了户籍制度改革的着力点或创新思路，希望能够为破解北京及其他特大城市人口问题和户籍改革问题提供参考思路，以便更好地布置和开展下一阶段的工作。

二 北京人口形势分析

从某种程度上说，对特大城市人口问题的认识走进了一个误区，笔者认为，需要对当前的人口问题进行再认识，走出误区。当前，国内一些特大城市出现了严重的“垃圾围城、交通堵城、雾霾罩城”等“城市病”，而且病得不轻。对于这样的社会现象或社会问题，大众普遍地将诱因归结为特大城市的人口膨胀问题，认为治“病”的办法就是控制人口、疏解人口。然而，在笔者看来，对于这一社会现象或社会问题的认识，还有几个问题有待进一步澄清：第一，“城市病”是城市社会发展无序的产物，虽然不是必然，但也不能将当前“城市病”的出现完全归结于人口规模膨胀。第二，城市人口规模扩张是城镇化发展的必然规律（一般规律是农业社会向工业社会转变、农民向市民转变、农村向城市转变），但受经济社会发展变化等因素影响并不会无限的扩张。第三，人为主观制定的人口调控政策并不能有效控制人们满足自身需要所具有的欲望与自由，控制得了户口，控制不了人口。第四，关于人口规模或人口数量，它仅是人口结构的一个子结构，不能充分解释人口问题整体，人口结构才是人口问题的核心。

所以，笔者认为人口问题或人口膨胀的实质并不在于人口数量本身，是“嵌入”人口数量概念框架中的人口结构性问题。这才是应该着手加以研究和解决的深层次人口问题。也就是说，相对于控制人口规模，更为重要的问题是优化北京人口结构。那么，北京人口结构究竟出了哪些问题，让笔者确认其是人口问题的实质呢？

笔者界定的人口结构，是指一个国家或地区总体人口中各个组成部分的所占比例及相互关系。人口结构的构成包括人口规模结构、人口空间分布结构、人口素质结构、人口年龄结构、人口性别结构五个方面。人口规模结构是人口结构的基础，即对人口数量的考察；人口空间分布结构是人口结构的载体，即对人口空间分布情况的考察；人口素质、年龄、性别结构是人口结构的质量，即对人口文化因素以及再生产等情况的考察。通过分析人口结构的子结构来论证为什么说人口结构出现了问题，这才是人口问题的根源性问题。

第一，人口规模持续扩大，但增长势头有所减缓。进入21世纪，北京人口规模处于快速膨胀阶段，常住人口中户籍人口保持稳态的情况下，常住外来人口猛增，并已接近历史最高峰。根据《北京市2014年国民经济和社会发展统计公报》，2014年北京市常住人口达到2151.6万人，比2013年增加36.8万人，增长1.7%，增量比上年减少8.7万人，增速比上年回落0.4个百分点。其中，常住外来人口为818.7万人，比上年增加16万人，增长2.0%，增量比上年减少12.9万