在当前我国的民主运行体系中，基层民主无疑是与民众生活最紧密的、最贴近的一种民主实现形态。作为一种社会形态的民主，基层民主的运行状态直接关系到人民的民主权利和自治权利的实现程度。而基层自治组织——包括城市的居民委员会和农村的村民委员会——作为基层民主的基本载体，是居民或村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，其民主产生、民主运行的程度，直接关系到基层民主能否健康、有序发展。

当前中国基层民主的运行，基层自治组织的建设，涉及两大基本问题：一为行政权与自治权的关系问题，亦即行政力量在基层自治中的角色与功能定位问题。二为基层自治组织的运行体制与机制，亦即基层自治组织民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的实现程度与运行方式问题。这两大问题决定着当前我国基层民主与基层自治的基本面貌，关系到人民的民主权利与自治权利在多大程度上得以实现，关系到基层社会能否和谐、稳定、健康发展。

作为一个农业大省、人口大省，近年来安徽在城市和农村的基层自治组织建设与发展方面进行了积极的探索和尝试，以期化解我国基层自治组织建设中的共性问题和安徽省场域的特性问题，推进安徽省基层民主乃至我国基层民主的健康、有序发展。

一 民主的广度与深度推进：安徽基层自治组织民主选举的经验与探索

基层自治的重心是村民委员会和居民委员会的民主选举，村民委员会和居民委员会在多大程度上是通过民主选举产生的，直接决定着村民、居民自治权利的实现程度。根据《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的规定，村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。然而，在现实生活中，由于我国幅员辽阔，各地情况差异很大，群众的素质也参差不齐，以至于基层民主选举的绩效并不尽如人意，各地所采取的选举方式也不尽相同。为了推进基层民主选举的健康发展，切实实现人民的民主权利，近年来在全国许多地方都进行了大量的卓有成效的探索创新。安徽省在中部崛起的过程中，在基层民主选举制度上同样进行了积极探索，有力地推进了安徽基层民主的实现。

（一）城市社区居委会的“直接选举”

选举是民主的本质。美国著名政治学者亨廷顿认为，“一个现代的民族国家，如果其最强有力的决策者多数是通过公平、诚实、定期的选举产生的，而且在这样的选举中候选人可以自由地竞争选票，并且实际上每个成年公民都有投票权，那么，这个国家就有了民主政体。”^[1]诚然，对于基层民主选举来说，并不指涉国家权力问题，但对于基层自治组织来说，亦面临通过选举来与本社区的选民形成权力委托——代理关系的需要，亦为其权力合法性的基本需要。

民主选举有直接选举与间接选举之分。所谓直接选举即由全体选民直接投票产生代表和领导者，而间接选举指由选民产生代表，再通过代表产生上一级代表和领导者。从形式说直接选举较之间接选举民主程度更高，它往往可视为一个国家民主推进的重要标志。但是，实行直接选举往往需要具备更高的条件，它对选民的民主意识、民主能力都有着相对较高的要求。所以长久以来，在我国的各种类型的民主选举中，大都采用直接选举与间接选举相结合的模式。

根据现行的《中华人民共和国城市居委会组织法》的规定，居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。可见，在法律规范上，城市社区居委会产生可以直接选举产生，也可以间接选举产生。即社区居委会成员的选举有居民代表选举、户代表选举和直接选举三种方式。在城市社区居委会选举实践中，有的地方采用的是直接选举，有的地方延用间接选举，更多的地方是两者兼有，但以间接选举为主。不过，可以确定的是，直接选举无疑代表了城市社区居委会选举的基本趋向。

2009年，安徽省进行了首次全省城市社区居委会统