一 引言

改革开放以来，中国财政收入占国内生产总值的比重不断下降。1978年为31.2%，1980年为25.7%，1985年为22.4%，1990年为15.8%，1995年更是处于10.7%的最低点，2000年回升至15%。财政收入的不断下降说明政府提供公共产品的能力减小，政府可控制的资源减少，对分配和再分配的影响减弱。其原因是财政体制、所有制结构和收入分配结构等（安体富等，1999；潘贤掌等，1998）。与此同时，中国收入分配不平等差距在不断扩大，而且到了比较严重的地步（李实等，1998；赵人伟等，1999年；陈宗盛，1997；陈宗盛和周云波，2001）。具体原因有经济因素和人口结构的变动（李实，1998）、非法非正常收入（国务院课题组，1997；于祖尧，1998；陈宗盛和周云波，2001）、制度或体制改革（陈宗盛，1991和1994）。

上述问题颇有点循环论证，这是转型时期的特殊情况，还是在二者之间是否存在着某种关系呢？西方的公共财政理论和中国的改革实践表明，解决不平等差距扩大要靠政府的税收和支出政策，但在不同时期是有所侧重的，而侧重的依据是税收和支出的利益归宿。这样不仅要求注重政府对资源的集中程度或汲取能力和支配控制能力，更要注意谁在受益的结构分析，因为结构分析可以说明政府在收入分配中的作用。问题是：如何判断这种作用？

安体富认为，如果用政府收入占国内生产总值的比重考察，中国的水平并不低，1995年为25.4%（安体富，1997），米建国认为是30%（米建国，1996）。这真实反映了政府的集中程度。但他又说，一部分预算外收入和制度外收入的取得不代表政府的利益取向和收入愿望，在目前的财政体制下它们处于财政控制之外。笔者计算了包括债务收入的财政收入占国内生产总值的比重，发现1979年为29.26%，1985年为23.36%，1990年为17.86%，1995年为13.32%，2000年为19.65%，比重虽然提高，但趋势未变。

转型时期是制度变革的时期，社会的利益格局发生较大的变化（郭树清、韩文秀，1991）。转型时期的政府在利益格局中的主导作用是不可忽视的（罗兰，1999；杨小凯等，2002）。这样，从政府支配控制资源的能力或公共部门的规模与结构入手探讨利益格局的变化是顺理成章的。中国学者提出，应以公共需要界定政府的规模（高培勇，2001）。自改革开放以来中国的财政支出一直大于财政收入，收支差额1979年为-135.4亿元，1990年为-146.49亿元，1998年为-922.23亿元，2001年为-2516.54亿元，也就是说，赤字在不断增大。而赤字的弥补要靠政府发行公债和国外借款甚至银行透支来解决。

实际上，真正反映政府对社会资源集中程度的应该是政府的支出（在西方称之为公共支出）占国内生产总值的比重。因为公共支出影响人们的资源禀赋从而具有再分配的效应，而且提出支出归宿的概念（Atkinson 和 Stigliz，1979；Brown 和 Jackson，1978）。历史上明确提出注重公共支出的是意大利的公共财政学派如威克塞尔、马左拉和帕累托，他们在交换的框架中讨论公共经济问题，已经涉及了收入分配即谁受益于公共支出，由此引发公共选择学派的产生。但公共选择学派侧重研究公共选择的机制如投票，而政府支出及其结构反映或显示了人们选择的偏好。1970年斯蒂格勒实证分析了不同收入家庭在公共支出计划中的受益情况，得出中高收入家庭受益最多的领导人法则。接着有大量的文献讨论公共支出对分配的影响，已经发展了公共支出的成本收益分析方法和计量经济方法（Sanjay Pradhan，1996）。

本文的研究思路是，首先界定公共支出的概念和范围；其次计算中国改革开放以来的公共支出，寻找变化的趋势；最后运用成本收益方法计算支出在不同利益集团之间的分布，探讨政府再分配的效应。

二 公共支出的概念和范围

对于公共支出的概念，人们有以下理解：一是从公共产品需要的角度进行，指为了满足人们对公共产品需要而进行的支出。需要指出，政府需求不都是公共需求。这是理论上的公共支出，按照亚当·斯密的观点，包括国防费、司法经费、公共机关费用和公共工程费用。二是从公共部门的角度理解，指通过公共部门预算提供产品和服务的成本，或公共部门经常账户和资金账户的支出总额（Brown 和 Jackson，1978）。问题是公共部门的确定取决于产出通过市场或不通过市场销售还是政府控制的程度，所以就有广义的公共支出和狭义的公共支出。前者包括公共部门消费、公共公