一 社会工作行政面临的新处境

（一）制高点的转移

“制高点”这个词，最早出现于列宁为1922年共产国际第三次代表大会讲演写作的提纲上。“制高点”即中文“命脉”的意思。后来有学者用“制高点”指称政府与市场地位的消长（丹尼尔·耶金等，2000）。笔者认为这个词非常传神地刻画出了一个时代的总体特征，因而这里也借用它来描绘政府从时代制高点撤退、市场取而代之的现象。制高点的这种转移，是从前苏联行政控制经济实验全面失败的时候开始的，或者是撒切尔主义、里根主义之后的事情，因而它也是最近20年发生的重大事件。

“走向市场毫无疑问是一个真实的全球现象。它导致大量的可供全国人民分享的观点和最新经验。”这里，我们只要看一看席卷全球的民营化浪潮，看一看政府治道变革的方向，就不会否认这一“真实的全球现象”的存在。下面我们将要谈到的“管理主义”思潮也是在这个大范畴之内的，是管理学领域对市场挑战的呼应。

不仅如此，私营化和自由市场观念也对社会服务领域大举入侵，对社会工作行政造成很大冲击。市场观念对社会服务领域至少产生三个重要影响：①市场机制优于行政机制。政府的社会福利计划越来越借助于市场的力量推行。②“僧多粥少”，社会服务机构之间为争夺有限的资源必须展开竞争。③促进社会服务机构越来越成为负有社会责任的经济单位。社会服务机构必须考虑以有限的资源发挥最大的效益。

上述三点影响，归结为一点就是社会服务机构的经济压力与社会责任之间的矛盾进一步加剧。社会工作行政人员不得不花费大量的时间和精力处理机构的财政平衡问题，以及向政府、社会、社区证明自身服务的成效，以争取更多的外部资源。维持机构的生存成了决策者的首要决策动机，而对于如何改善服务质量、如何制定机构更长远的发展规划等影响机构发展的任务，则成了次要的事情。这种“错位”现象会给社会工作行政带来巨大的困惑。

（二）管理主义的兴起

所谓“管理主义”（Managerialism），是由上而下，以行政主导的方式运作，提倡一切以管理方式去达成组织目标的信念。它依赖精英的管理阶层，以削减成本、提高顾客地位、追求产品质量、加强员工表现等手段，去扩大市场占有率，从而争取最大的利润（徐明心、张超雄，2000）。

20世纪70年代末80年代初，伴随着“制高点”的转移，西方社会产生了两大影响深远的重要思潮，即经济上的新自由主义思潮和政治上的新保守主义思潮。受这两种思潮的影响，一种新的管理方法开始在欧美的工商界和公共管理界崭露头角。这种新的管理方法有许多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”（休斯，2001）。名称众多，反映出学者们对于新出现的事物的不同观点，按照行政学者孔茨（Koontz）的说法，就是存在着一个“管理理论的丛林”，各种新的理论交错生长，彼此之间缺乏联系和整合。但是，这些不同的理论确实存在着某些共同点。在这里，笔者倾向于以“管理主义”的名称来统一指称这一新的管理方法。因为在笔者看来，“管理主义”名称具有更大的包容性和概括性。它是“主义”，所以并不排除不同的观点；它是“管理主义”，所以可以涵盖不同的管理部门，而不像“新公共管理”那般具体。

管理主义的主要原则可以概括为以下几点：①顾客导向：满足顾客的需要，而不是机构官僚政治的需要。②绩效取向：组织更加关注其结果和产出，而非投入。③企业导向：更加关心从私人部门管理中借鉴理论和技术。④效率导向：更加关心服务提供的效率和成本。

管理主义20世纪80年代在美国及日本的工商界推行并获得巨大成功之后，在20世纪90年代开始影响公共部门和非营利机构。管理主义倡导的以顾客为本的管理方法以及对服务质量的追求，切合了社会工作的一些目标和责任伦理。比如，社会工作的目标之一，即在于促进服务对象态度的改变和能力的提升，社会工作者也有责任以优质的服务去满足案主的需要，等等。近年来，福利机构主动采取“顾客导向”方式迎合服务对象的需求，香港、上海等地的一些社工服务机构更着手推行ISO9000质量体系认证，这些都是对“管理主义”思潮的正面回应。

但是，“管理主义”把工作表现和程序标准化、客观化的做法