10年来所形成的“两级政府、三级管理、四级网络”的社区管理体制，曾经为中国的城市社区建设做出了重要的贡献。随着经济与社会的进一步转型，该体制的结构性缺陷愈益凸显出来，越来越难以担当促进基层社区的社会发展、社会管理与社会服务的制度角色。构建以人为本的和谐社会，离不开社区建设的体制创新。因此，有必要积极引入现代社会工作这一制度要件，按照“政社分开”的原则，切实转变政府的社会职能，努力建构现代性的、政府与社会之间的分工合作体制。

一 现阶段中国城市社区建设与管理体制的由来

应该说，中国的城市社区建设是在经济体制改革加速推进而社会改革相对滞后的条件下开展起来的。

众所周知，中国曾经长期处于计划经济的时代。其时，国家通过高度集权的行政权力体系控制着全部经济生活、政治生活和社会生活领域，企业、学校、医院等各类组织均成为国家权力的一个个下属“单位”，政府与企业及其他组织的目标高度一致，组织职能严重混淆。这就决定了中国一直无法产生现代意义上的、功能分化的市场、企业、社会、社区和社会组织。

1992年邓小平南巡讲话发表以后，中国确立了社会主义市场经济的体制目标，由此加快了以“政企分开”、“社企分开”、建立现代企业制度为核心的国有企业改革步伐。政企分开的实质是要解决“政企不分”、“以政代企”的体制弊端，重点是解决政府和企业之间职能混淆、政府随意干预企业经营活动的问题，使企业和政府在市场体系中各尽其能、各得其所。社企分开的实质则是解决“社企不分”的体制弊端，将原来国有企业过于沉重的社会服务、社会管理职能剥离出去，便于企业轻装上阵，参与市场竞争。在这种情况下，国家及其通过国有企业对职工无所不包、无所不管的社会管理与社会服务职能，不可避免地需要剥离和转移出去，而国有企业职工的“单位人”属性也不可避免地需要向“社会人”的属性转变。问题在于，国家和企业所转移和剥离出来的那些社会管理与社会服务职能由谁来承接？显而易见，在当时中国的社会改革尚未起步、各类各种非政府组织（NGO）和非营利组织（NPO）尚未发育起来的条件下，承接上述管理与服务职能的最佳角色只能是社区。

另一方面，随着城市下岗和失业群体的扩大、老年人口的增加、人口流动的加大以及居民对居住环境要求的提高，社区层面上的社会管理与稳定的任务日益沉重，政府管理的重心也日益下沉。与此现状形成鲜明对照的是，此时的城市行政管理权限大多仍滞留于市和区两级政府的手中，继续实施的是自上而下、集权式的、纵向条线管理为主的行政体制，而直接面对社区和居民的街道办事处则严重缺乏行政的综合协调和管理权限。显而易见，这种传统的城市管理体制，既无法担当国有企业改革保障者的角色，也无法适应城市社会管理重心下移的新形势。正是在这种情况下，上海市于1994年率先在全国开展了包括社区服务、社区管理、社区工作、社区自治等在内的全面的社区建设实践。紧接着，全国其他地方也积极开展了社区建设。通过社区建设，企业剥离出来的社会服务与社会管理的职能比较顺利地转移到了街道办事处及其所属的社区。与此同时，各地几乎都采纳了适应这种转移的社区管理体制，即“两级政府、三级管理、四级网络”的体制，尽管其形式各不相同。

“两级政府、三级管理、四级网络”体制的重点是，将市和区两级政府及其有关职能部门的权力下放或者分权给街道办事处，赋予街道办事处对社区管理的“准政府”的权能，变过去“以条为主，以块为辅”的行政体系为“以块为主，条块结合”的体系。同时，该体制还赋予街道办事处诸如设置社区服务中心等事业单位、监督区级政府职能部门派出机构工作状况、审批社区民间社团等权责，赋予居委会（目前许多地方现改称社区委员会，居委会干部改称社区工作者）对居民小区进行行政管理和有关社区服务的部分权责。

10年来社区建设的实践表明，“两级政府、三级管理、四级网络”与以往旧的城市管理体制相比具有明显的优势：①加强了政府在社区管理和服务第一线的人力、物力和财力的投入；②初步理顺了政府在基层社区行政管理上的条块关系，有利于发挥第三级即街道办事处社区建设的积极性和创造性，有利于提升政府的行