（一）问题的提出

1990年代以来，我国逐渐步入老龄化社会，西方“社区照顾”的理念也逐渐演绎为我国政府对老年人“社会化养老”与“社区照顾”导向的一些前瞻性思考和计划。1993年8月，民政部等14个政府部委联合下发《关于加快发展社区服务业的意见》，该文件提出：到本世纪末，基本建成多种经济成分并存、服务门类齐全、服务质量和管理水平较高的社区服务网络；85%以上的街道兴办一所社区服务中心、一所老年公寓（托老所）、一所残疾人收托所和一所以上的托幼机构。^[1]今天，这个文件所提出的在全国城市街道一级建立社区服务中心和托老机构的计划基本实现。2001年6月，经国务院批准，民政部启动、制定并下发了“全国社区老年福利服务星光计划”，该计划提出的主要任务是：在3年的时间内，从中央到地方，民政部门将发行福利彩票筹集福利金（约40亿～50亿），福利金地方配套资金、社会力量投入以及街道和居委会自筹资金加在一起，使资金总额达到100亿元。在全国10万个社区居委会和农村乡镇新建或改扩建一批供老年人娱乐、健身、学习的城市社区老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院，以建立老年人福利服务体系，届时，全国将有1.32亿老年人受益。按照“星光计划”实施步骤，首先侧重于大中城市，同时推进中小城市的老年人社区福利服务设施和活动场所建设，并兼顾农村乡镇敬老院建设。

2001年开始实施的“星光计划”，至今已经实施三年，已经建成的“星光老人之家” 的运动场、活动室在为增进老年人的福利中发挥着作用，但是同时也存在着像“日间照料室”的服务不能运作的问题。^[2]“星光计划”实施后引发了以政务落实为己任的社区居委会所不能为的工作，即：社区“星光老人之家”普遍出现“日间照料室”空置，社区不清楚老年人日间照料服务怎样运作的问题。一些基层社区居民委员会人员说：“日间照料室”的空置是由于居民没有需求，而另一些基层社区居民委员会的人员则直白地说：如果提供服务，管理与运行经费由谁出呢？显然，“星光计划”是一个监督、检查和落实福利设施完成的行动计划，没有涉及像老人日间照料服务如何建构与落实的问题。

“星光老人之家”是立足于社区居民委员会一级的社会福利服务设施，这一服务同20世纪90年代在街道一级所设立的“社区服务中心”的最大不同在于：立足于社区居民委员会一级的“星光老人之家”，建设了为老年人服务的硬件设施，而对于如何提供服务的软件问题，却没有任何跟进的资源配置、服务方式和服务监督管理的措施。试想：如果没有来自上级部门的专款，没有专业服务人员的服务，“星光老人之家”的福利服务是否属于目前以政务落实为己任的居民委员会的正常工作范围？答案当然是否定的。“星光计划”的目的是建立一个立足于社区的老年人福利服务体系的计划，这就必然包含两部分内容：①为老年人提供福利服务的基本场所和设施；②专业人员为老年人提供的福利服务。后者所涉及的服务落实问题，应该是这个计划最为核心的部分，但是“星光计划”从启动开始，在一系列落实计划环节中，各级行政管理部门关注的中心问题是硬件设施，如：北京市明确地具体要求各社区居委会将设立不少于100平方米的社区综合服务设施，并设置室外健身场地，具体化为建设三室、一场、一校。三室指老年人的日间照料室、活动室、医疗室；一场指健身场；一校指市民文明学校。关于这个计划落实所涉及的老年人社会服务计划的运作与管理，以及资金的来源，服务人员与服务标准等问题则成为悬而未决的问题。

“星光计划”对计划经济时期以政务落实功能为己任的街道办事处和基层社区居委会提出巨大的挑战，它为社区提供了一个具有社会福利服务性质的设施，这种服务形式对于社区而言完全是新事物，如何运用社区现有的资源和“星光计划”所提供的公共福利设施，实现对老年人的社区日间照料服务，在基层社区建构起与社会保障（社会福利）制度相配套的社区社会福利服务体系，对街道办事处和社区居委会都是一个崭新的问题。

事实上，20世纪90年代社区服务中心的出现，就是对街道办事处功能的挑战。民政部于1995年下发了《全国社区服务示范城区标准》以后，在街道办事处管辖地区的社会福利机构——社区服