中国近几年实施的财政政策总体上是一种“逆经济风向而动”的相机抉择政策。本章将要探讨的是，这一政策之所以能在稳定经济方面产生显著的效果，与固定汇率制度和尚未市场化的利率制度之间有着密不可分的联系。然而，随着浮动汇率的推进和利率的逐步市场化，相机抉择财政政策的稳定功能将日益减弱。为此，应当对现行财政政策的执行内容和方式加以调整，以适应良好宏观经济管理的新要求。主要做法是：第一，逐步回归年度平衡预算思想，并确立相应的规则约束；第二，加大累进所得税制和收入再分配政策的实施力度，以增强财政政策的自动稳定功能。

一 引言

1998年，为了应对亚洲金融危机的冲击和国内需求不足的局面，中国开始实施扩张性财政政策，以配合从1996年就已开始实施的扩张性货币政策。两种扩张性政策的同时实施，既给经济的平稳增长创造了条件，也给我们提供了一个比较两种政策有效性的机会。许多经验分析结果表明，1998年以来中国的经济增长主要是依靠财政投入的拉动实现的，尤其是财政部大量发行的长期建设国债，对扩大投资、刺激消费和促进增长起到了决定性的作用。相比之下，货币政策对于刺激总需求、推动经济增长的作用却相当微弱（裴平、熊鹏，2003）。

对于转型期的中国经济来说，扩张性财政政策的成功运用具有非同寻常的意义。首先，它是在经济增长处于低位，而扩张性货币政策工具虽频繁运用^[1]，却久无成效的特殊境地下实施的；其次，它放弃了固守多年的财政平衡思想，首次积极、主动地运用赤字财政措施；第三，它在突破中国宏观调控中屡试不爽的各种行政手段的重围之下，取得公认的成功。

毋庸置疑，成功的政策实践已经带给我们许多欣喜的体验。然而，恰恰在这样的时刻，我们或许更需关注政策成功背后所隐含的经济逻辑。我们认为，中国近几年来的扩张性财政政策之所以能够在促进增长方面产生相当明显的效应，是与既定的汇率和利率制度安排分不开的。随着时间的推移，确保财政政策有效性的这些制度条件正在发生变化。为此，应适时地对中国当前相机抉择的财政政策思路进行调整，以应对未来宏观经济管理的需要。

二 成功政策的基础

中国近几年来扩张性财政政策的实施，主要是通过扩大赤字和增发国债进行公共投资的方式，来刺激需求和促进增长的。这一方式之所以能够呈现出显著的增长效应，与固定汇率制度和尚未市场化的利率制度之间有着密不可分的联系。

第一，固定汇率制度^[2]是扩张性财政政策能够发挥显著增长效应的重要前提。

为简便起见，这里使用小型开放经济下的Mundell-Fleming模型进行解释^[3]。如图13-1所示，如果通过增加政府购买或减税来扩大国内支出，将导致IS^*曲线向右移动，从而促使汇率上升，形成人民币升值的压力。中央银行为了维持固定汇率制，需要买进外汇，干预外汇市场，这就自动引起货币扩张。货币供给增加使LM^*曲线向右移动。可见，在固定汇率制下，财政扩张增加了总收入。

图13-1 固定汇率制下财政政策的有效性

相比之下，在固定汇率下，扩张性货币政策的增长效应就不存在。这可以用图13-2来说明。假如中央银行增加货币供应量，这将使LM^*曲线向右移动，导致汇率下降，人民币面临贬值的压力。为了维持固定汇率，中央银行需要在外汇市场上出售外汇，回笼本国通货，这就引起货币供给减少，并使LM^*曲线回到原来的位置。因此，在固定汇率下，货币政策往往是无效的。

图13-2 固定汇率制下货币政策的无效性

第二，尚未市场化的利率制度，确保扩张性财政政策的有效性不因挤出效应的发生而受到削弱。

所谓挤出效应，指的是政府通过向私人部门借款来实行扩张性财政政策，使全社会对借贷资金的需求增加，从而引起利率上升，私人部门的计划投资支出减少，这将使财政扩张的效应部分或全部被抵消。

在中国实行扩张性财政政策的初期，由于各商业银行风险意识的增强和企业投资利润率过低的缘故，各商业银行的超额准备率达7%～10%之多，因而存在较大的存贷差额。这期间，财政部向以商业银行为主体的银行间债券市场发行特种国债，进行国债投资；国家开发银行和四大国有商业银行向国债投资项目提供相应的配套贷款。这一安排既给银行带来长期稳定的收益，也能缓解银行资金运用的压力，同时也没有与民