从整个社会的商品流通过程来看，零售是商品流通的重要环节，因此，零售政策也是商品流通政策的一部分。商品流通政策（或流通政策）是以商品流通为适用对象的公共政策，即社会公共机构（国家或政府）出于公平竞争、流通效率的改进、中小流通业者的保护、消费者权益的保障及环境保护等社会公共利益的考虑而对商品流通领域的公开介入，其主要形式有法律、法规及行政措施等。而零售政策则是以零售活动为适用对象的公共政策，主要包括有关零售（商业）活动的法律、法规及行政措施等。

随着社会分工的不断深化，流通规模不断扩大，流通的正外部性（对国民经济与就业的贡献）日益增大；与此同时，流通的负外部性，即流通领域的矛盾与冲突，如城市中心区商业及中小流通企业的衰退、弱势消费者（无车族与老龄者）的购物不便、交通拥挤与噪音、人文景观及环境的破坏、土地开发盲目与利用效率低下、大型流通企业滥用优势地位而产生的不公平竞争、外资流通企业与本土流通企业的冲突等问题日益显现。从一定意义上讲，流通越发展，流通的负外部性也越突出、越严重。流通的负外部性不仅直接损害国民福利，从而直接损害经济与流通发展的终极目标，而且也严重影响企业的经营效率及全社会的流通效率。制定并实施流通政策的目的就是为了克服或减少流通领域的负外部性。具体而言，一是矫正流通领域的市场失灵；二是促进流通产业的健康发展。因此，流通政策的制定也就围绕这两个方面来进行，从而形成流通政策体系。

作为流通政策主要构成部分的零售政策，通常可以按照政策制定的主体与政策作用效果两个维度进行分类。按政策制定的主体不同，可将零售政策划分为“法律类政策”与“行政类政策”。前者主要是由国家或地方立法机构制定的有关或适用于零售领域的法律法规；后者主要是由中央或地方政府部门制定的有关零售方面的行政措施，包括规定、规划、计划、意见、通知等。按政策的作用效果不同，可将零售政策划分为“扶持类政策”与“规制类政策”。前者是指对某些零售事业活动或零售事业主体进行鼓励、支持的政策；后者是指对某些零售事业活动或零售事业主体进行限制、控制甚至制裁的政策。

一 零售政策的变迁

（一）1981～1991年期间的零售政策

1981～1991年末，中国出台的与零售业有关的主要政策文件（不包括地方政策）见表3-1。

表3-1 与零售业有关的主要政策文件一览（1981～1991年）

续表3-1

这一时期中国零售政策主要有如下特点：

1.从政策制定的主体来看

这一时期中国立法机构（人民代表大会及其常务委员会）和行政机构（政府及其部、委等）均出台了很多与零售业有关的政策。其中立法机构制定的法律类政策多数是适用于整个社会经济活动（当然也包括零售活动）的法律法规，而专门适用于零售领域的法律法规则很少。其中只有《中华人民共和国药品管理法》和《中华人民共和国烟草专卖法》与零售业的相关度比较高。

2.从政策功能或目的上看

这一时期的零售政策功能或目的主要体现在四个方面。

（1）对国有零售商业的直接控制

如《国营工业品零售企业管理条例》、《商业部关于对归口管理的集体商业进一步加强领导、搞活经营的通知》、《城镇集体商业企业财务管理试行办法》、《商业部关于继续深化、完善国营商业企业改革的通知》、《国营商业、供销合作社零售企业专柜联销管理试行办法》以及《友谊商店商品价格管理试行办法》等。其中，《国营工业品零售企业管理条例》、《城镇集体商业企业财务管理试行办法》等政策属于对零售企业经营行为直接进行干预的政策；《商业部关于继续深化、完善国营商业企业改革的通知》属于推动国有商业企业改革的政策。

（2）维护零售市场秩序

此类政策主要包括《中华人民共和国食品卫生法（试行）》、《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国烟草专卖法》、《邮电部关于整顿报刊零售工作的通知》以及《文化部关于文物商店向国内群众销售文物试行办法》等。这些政策对市场准入和特殊商品的经营进行了规定。

（3）维护市场供求稳定

此类政策主要包括《商业部、国家物价局关于城市零售商业物价管理的若干暂行规定》、《商业部、国家物价局关于城市零售商业物价管理的若干