内容摘要

过去的20多年中，中国在扶贫方面已经取得了巨大的成就。然而，随着贫困人口的减少和整个经济体制改革的不断深入，中国在扶贫领域也不断遇到一些新的问题和挑战。这些问题和挑战主要包括：

（1）伴随贫困人口在数量和比率上的减少，农村贫困人口减少的速度也在不断下降；

（2）在农村贫困人口总量减少的同时，贫困的各种特征也发生了显著的变化；

（3）在经济高速增长的同时，收入不平等的程度不断增加；

（4）虽然收入贫困已经得到有效控制，但非收入贫困现象依然比较严重；

（5）城市贫困成为新的问题；

（6）随着农村人口不断流入城市，城市农民工的贫困问题开始凸显出来。

在贫困减少速度方面，从1978年到20世纪80年代中期是中国贫困人口减少最快的时期。其后，减贫速度便不断下降。2003年，贫困人口不减反增，比2002年增加80万人。这是一个值得注意的信号。

在贫困特征方面，随着贫困人口总量的减少，贫困人口的地区分布出现了分散化的趋势，国家重点贫困县所能覆盖的贫困人口越来越少。与之相对应的是，贫困人口越来越集中于居住在环境极端恶劣地区的农村人口（其中许多人是少数民族）和部分或全部丧失劳动能力的人口。

在收入分配方面，城乡差距、地区差距、城市内部和乡村内部的收入差距都有扩大的趋势。一些研究者认为，中国已经成为世界上收入差距最大的国家之一。

在非收入贫困方面，与医疗卫生资源及教育资源分配方面的不平等相关，中国农村地区、尤其是中西部贫困农村地区在教育和医疗卫生发展方面仍然处在非常劣势的地位。

在城市贫困方面，随着国有企业改革及由此造成的下岗、失业人员的增加，城市贫困人口已由原先的城市“三无”人员扩展到下岗、失业人员中由于暂时不能获得足够收入或其他灾难性事件而陷入贫困的人口。贫困人口的数量因此快速上升。另一方面，农村人口向城市的流动也使城市贫困的结构发生变化，即增加了许多贫困的流动人口。

针对困难和挑战，目前的扶贫政策和制度安排能否继续发挥作用是一个重要的问题。为此，本文详细地分析和评估了在过去20年中促进中国贫困减少的各种因素，包括：

（1）经济增长在贫困减少过程中所发挥的作用；

（2）中国扶贫的制度安排；

（3）非收入政策的扶贫作用；

（4）来自非政府方面的扶贫努力。

在经济增长方面，比较一致的意见是：中国在减少贫困方面所取得的巨大成就在很大程度上得益于快速的经济增长。但是，经济增长的减贫作用却由于收入分配的恶化和农民收入增长乏力而不断减弱。针对这种情况，我们的意见是：尽管可能存在其他原因，但收入分配的恶化和农民收入增长乏力的结果主要是由于中国目前的增长在就业创造方面并没有出色的表现，从而不能为农民创造更多的非农就业机会，也不能为解决城市失业问题创造出足够的新的就业岗位。

为了解决上述问题，一个最优的路径就是遵循国家资源禀赋的比较优势来发展经济。这是因为，首先，符合国家资源禀赋比较优势的产业和企业自然具有市场竞争力，从而能够实现快速、持续、稳定的增长；同时，这样的产业和企业自然有利于发展中国家最丰富的资源——劳动力——的利用，从而防止失业现象大量发生。其次，符合比较优势的产业和企业是不需要或很少需要政府保护的，这就最大限度地防止了政府的过度干预和寻租现象的发生，推动了市场化过程的深化。再次，在市场化条件下，就业的充分实现必然有助于减少收入分配的不公平现象。最后，上述各个方面合在一起，一定会有利于减少贫困目标的快速实现。

在扶贫的制度安排和政府治理结构方面，我们逐个分析了如下几个方面的内容，包括城乡分离的扶贫体系、政府主导的扶贫过程、扶贫过程中的多部门参与和分工协作、区域瞄准型开发式扶贫、扶贫贷款的分配机制以及扶贫的统计、监测和评估系统。我们认为，中国的扶贫制度安排在如上各个方面都表现出自己的特点。这些特点既可能是一种优点，也可能是一种缺点。对于这些优点和缺点，我们都进行了认真的分析。

在非收入政策方面，我们主要讨论了与扶贫有关的人力资本政策、社会安全网的建立和社会性别政策。其结论主要包括目前教育投资不足和地方政府负担大部分教育投资的体制极大地限制了贫困地区的人力资本发展；针对贫