妇联，作为中国拥有最广泛的群众基础、最完整的组织机构、最大影响也最有权威的妇女组织，对中国妇女争取社会平等权利起着无可替代的作用。她的自身运作机制与发展，无论在过去、今天还是将来，都影响着中国妇女的发展进程。所以，关注中国妇女的命运就必然要关注妇联组织的发展，研究中国妇女运动的发展趋势，也不能不研究妇联组织的变化趋势。

一 妇联组织面临的挑战

1995年第四次世界妇女大会在中国召开，为妇联组织提供了前所未有的发展机遇。首先是资源总量的增长和组织系统的扩展。正如顾秀莲在《写在中华全国妇女联合会成立50周年之际》的报告中总结妇联组织在建设方面的骄人成绩：地方及基层组织、机关事业单位妇委会、团体会员已形成纵横交错的组织网络；妇儿基金会、生产服务实体、各种妇女活动基地构成雄厚的发展基础；妇女报纸杂志、公开出版物形成了自己的舆论阵地……这些都表明妇联资源总量的扩大及从过去的单一吃财政饭到有了多渠道来源的发展，使进入20世纪90年代以来的妇联组织在实力上甚至超过其他群众团体组织。

其次是妇联组织与上级党委对话能力的增强。一方面是因为政府对妇女发展的承诺及妇女组织社会影响的增强，使妇联组织在党政组织机构中有了更多的发言权、更大的影响力。另一方面是妇联组织在与国际接轨的同时提高了与决策层对话及参政议政的能力。

但是与发展机遇相伴随的是挑战的压力。早从20世纪80年代始，中国的妇联组织已经开始感受到发展的压力：社会转型带来的社会结构调整，资源重新配置带来的性别利益分层，都使妇联组织面临前所未有的复杂局面；社会机构包括党政群团的结构改革，未来充满不确定的变数，使她自身的变革日益紧迫。这种变革的压力不仅仅来自外部的挑战，而且也和她自身蕴藏的内在矛盾分不开。

（一）内在的结构性矛盾

长期以来，妇联组织存在两种内在矛盾，一是她的组织体系问题，二是角色定位问题。和全国所有的群众团体组织如工会、共青团、科协、残疾人联合会等组织一样，妇联组织是按纵向的，从全国到省、市、县、区、乡镇，一级级往下的一个层级式树状结构构建的。也就是说，她有一个自成体系的层级式结构。但是，也和中国诸多群团组织一样，这并不是严格意义上的层级式结构，因为每一级妇联都直接接受上一级党组织的领导和财政拨款，并由党的组织部门决定人事任免。也就是说，她处于党群系统即另一“实质性层级式结构”之中。而上一级妇联组织对下一级妇联的干部只有推荐权而没有任命权，也不提供直接的资源。在原则上，上级妇联与下级妇联之间只有业务指导和被指导的关系。但长期以来，地方妇联接受双重领导，并按层级式结构运作着，特别是在对上级意图的服从、上级指令的“令行禁止”方面，充分体现了层级式机制的高效性和同一性。这也证实弗格森（Ferguson）所说，层级式体系既是一个机构，同时也是一个过程。^[1]如前所说的妇联系统的树状体系，虽然只是一种“形式层级结构”，但可以同样实现层级式结构的功能。形式层级机构之所以能按实质层级模式运作，是中国纵向控制系统的强大及形成与此相适应的制度文化的结果。但是这一结构与形式的不一致，将成为她最容易受到挑战的部位，特别是在未来纵向社会结构控制将逐渐弱化的制度文化转型的背景之下。

在这里还需要对“指导”和“领导”的区别加以说明。在领导/被领导之间是一种强控制关系，领导者通过行政力量下达指令性目标任务，被领导者无条件接受指令并努力完成。而指导/被指导的关系是一种弱控制，指导者提供行动建议、指导甚至拿出计划方案，但是对接受指导者是否执行不做硬性规定。指导者事后可能进行评比、奖励，但不介入具体管理工作。在层级式控制模式被“泛化”的历史时期，指导/被指导关系也可能演化为领导/被领导关系，指导像指令一样地被接受和执行。

第二个结构性矛盾，是妇联组织的角色定位问题。在改革开放之前，妇联组织主要是配合党的中心工作、组织发动妇女的助手角色，其他功能角色则较为含糊、未曾明确定义。妇联要旗帜鲜明地代表和维护妇女利益的角色是在进入20世纪80年代以后才日益明晰化的。1983年4月，中央书记处明确确定了今后的妇女工作方针：“坚决维护妇女儿童