引子

本文的开头是关于“反公用事业垄断”^[1]的必要体制支持，因为公用事业领域的垄断问题不是仅靠“反垄断法”就可以解决的。就反公用事业垄断而言，首要任务是尽可能地引进竞争，而在目前的制度环境下，引入竞争仍然面临着包括决策者的政治意愿、所涉利害关系方甚至监管机构的抵制以及各种形式的市场准入壁垒在内的诸多问题。因此，促进公用事业市场的自由化，从而在这个领域得以有效地反垄断，仍然是我们面临的一项十分艰巨的任务。在强调竞争的同时也应该看到，至少在中短期内，规制改革也是必不可少的。这不仅因为规制或监管与竞争之间存在着密切关系，更重要的是，中国公用事业改革的出发点建立在非常薄弱的制度基础之上。^[2]薄弱的制度基础，令人不得不考虑反垄断法要对公用事业的特殊垄断状况发生作用所必需的环境和条件。事实上，公用事业相关领域过去十多年的改革历程——从企业改制、行业重组到管理体制的重构，都是反公用事业垄断的配套性、系统性改革的必要组成部分。

其次，从法律上说，反垄断法的功能是对市场主体一般地反限制竞争，在公用事业领域缺乏竞争、产权及市场结构僵化的情况下，仅靠“反垄断法”从外部来反它的垄断，无异于扬汤止沸，反不胜反，且无从下手。何况对于公用事业的反垄断来说，“反垄断法”是普通法，调整相关公用事业的法如电信法、邮政法、电力法、铁路法等是特别法，特别法对它的垄断如有具体规定，作为普通法的“反垄断法”也就只好开绿灯放行了。因此，对公用事业反垄断或引进竞争机制，主要应着眼于其内部、在有关专门立法或制度上做文章，“反垄断法”只能起一般和兜底的作用。^[3]

因此，如果在广义的框架下讨论公用事业的反垄断问题，有关反公用事业垄断所必要的体制支持的论述就必不可少。而对这一社会存在的理解，对于将来反垄断法如何适用于公用事业领域的限制竞争行为也是至为关键的。

一 反公用事业垄断的必要体制支持

1.反公用事业垄断与引进竞争机制——技术与制度的力量

关于公用事业领域引进竞争机制的必要性和可行性，学界已基本达成共识。现在需要研究的重点问题是针对不同行业的不同特点，讨论如何并且在多大程度上引进竞争机制。

（1）电信业。

数十年来，电信业长时期内都由一个经营者所独占，在大部分国家里这个独占者是公营企业，而在美国是一家受规制的私人企业AT & T。导致独家垄断的原因是网络部分存在大量的固定成本，重复建设一个网络对个人和社会都无益可言。然而，对在位垄断者效率低下和官商习气日益增长的不满，以及技术进步促动的规制放松，推动了电信业的改革。

①美国——分拆AT & T。

1974年，美国司法部提起了一个反托拉斯诉讼，声称AT & T在长途业务、市话业务和设备市场上存在垄断，请求法院剥夺其垄断地位。司法部认为，联邦通讯委员会通常难以阻止AT & T向其他竞争者就市话接入过分收取费用和提供质量低劣的服务。

1982年，司法部与AT & T达成协议，并于1984年正式实施。根据协议，AT & T在纵向上一刀两断，长话业务与市话业务分离，分拆出去的市话业务按照区域在横向上又被切割为7个地区性贝尔电话公司，在各自的区域内垄断市话。分拆之后，AT & T不再具有市话垄断的接入优势和交叉补贴的竞争手段，促进了长话电信运营商之间的公平竞争。

1996年美国出台《电信法》，旨在促进市话市场的竞争，以形成由竞争性本地交换运营商发动的竞争局面来消除在位的本地交换运营商利用他们的瓶颈垄断阻止增值业务领域竞争的能力。为此《电信法》设计了三种市话市场进入方式：自备设施、转售和分项租用。^[4]

②英国——准入与不对称管制。

在1984年开始民营化改革以前，英国电信公司（BT）是一家公营企业，垄断着全英电信业务。第二家全国范围的电信网络运营商Mercury在1982年取得许可证。由于新进入者与原有运营商之间的竞争是一种竞争能力不对称的竞争，为了培育市场竞争机制，与不对称竞争相适应，政府对原有企业和新进入企业实行“不对称管制”，即对新企业给予一定的政策优惠，扶持其尽快成长，以与原有企业势均力敌地对称竞争，力求实现公平、有效的竞争。英国政府在Mercury进入电信市场之初予以扶持以抗衡BT，实行所谓“双寡头垄断政策（duopoly policy