国际电信联盟（ITU）在《世界电信发展报告》中把普及电信服务分成了五个发展阶段：电信网络初建阶段、电信网络成长阶段、扩大市场阶段、电信网络建成阶段和提供个人服务阶段。从电信发展的历史看，又可以分为三个大阶段：第一阶段是电信发展的初级阶段，也是电信行业的原始积累阶段，包括电信网络初建阶段和电信网络成长阶段。世界上大部分国家都在这一阶段完成了电信基础骨干网的建设，但整体的行业规模经济尚未形成。第二阶段是电信的发展阶段，包括扩大市场阶段和电信网络建成阶段。在这一阶段，电话用户容量和电信建设的投资规模迅速扩大，电信网络迅速覆盖到全国，电信用户迅速增长。第三阶段是电信的发达阶段，即提供个人服务阶段。若从电信市场、法律制度上来看，电信的发展历史可以划分为独家垄断、有限竞争（或寡头垄断）和自由竞争三个阶段。不同的发展阶段各有自己的特点，需要有不同的法律环境与之相适应。

马克思指出：“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”一般而言，当现行法律框架不再能够容纳经济发展的力量时，法律的变革就开始了。法律变革之后，将会保护和促进新的经济关系的发展。纵观世界各国有关电信市场的竞争立法，其演变脉络基本上是与电信市场的发展历程相吻合的，服从于电信市场各发展阶段的需要。当然，由于法律本身对稳定性的追求，使得法律的演变从总体上滞后于经济生活的发展。就电信立法而言，在电信市场各发展阶段的后期，法律变革的迟缓表现得尤为明显。但当适应电信市场发展方向的法律制度确定之后，将会极大地促进电信市场的进一步发展。

一 独家垄断条件下的电信市场与竞争立法

1.电信市场分析

从世界范围来看，电信业的垄断时代一直持续到20世纪80年代，几乎所有国家的电信业都经历过垄断时期。电信业的垄断源于其始发时期，其重要标志就是独家垄断经营体制。独家垄断是指市场上不存在竞争，只有一个产品供应者的市场结构。电信业的独家垄断与各国政治、经济体制无关，在西方发达的资本主义市场经济国家，电信业也持续了几十乃至上百年的国家垄断或企业垄断经营模式。如日本从1890年开始电话事业时就采用了国家垄断经营的体制。英国在1984年《电信法》颁布之前，电信业务是由国有的英国邮电及以后的英国电信（BT，1969年邮电分离后的电信部分）独家垄断。美国电信业虽然没有采取国有化的独家垄断体制，在发展过程中也曾有过竞争尝试，但终究被扑灭。^[1]在1984年AT&T分割前，AT&T长途电话业务市场占有率为90.1%，本地电话市场占有率也高达80%左右（相比之下，另外的千余家独立电话公司市场占有率就少得可怜），成为事实上的电信“巨无霸”。1922年，美国政府冻结了AT&T和独立电话公司的经营区域，使各电话公司画地为牢，各自垄断经营自己辖区内的电信业务，形成地区性的独家垄断局面。

在电信发展初期，世界各国电信市场形成独家垄断经营局面主要有以下几方面的原因。

（1）自然垄断。

电信业垄断的根本原因在于其规模经济的自然垄断特性。所谓规模经济，是指在市场上可能容纳的产量范围内，一个厂商的产品的平均成本随着生产规模的扩大而不断下降的经济现象。电信行业正是规模经济的典型例子。电信网的建设需要大量的初始投资，固定成本（共用成本）巨大，但可变成本却很低；投资具有“沉淀”性，资金一旦投入即使无效益也难以转为他用；每电信用户的平均成本随着用户的规模扩大而递减，电信用户越多，每个用户所分摊的固定成本就越少。换个角度讲，由于电信公司的初始成本很高，固定成本远远大于可变成本，只有当用户数量达到相当大的规模，通话数量也达到相当大的规模时，在市场可接受的价格下，每个用户、每次通话的收益才可能大于每个用户、每次通话的平均成本，电信公司的运营才会有效益，这就是规模经济。在存在规模经济的情况下，自然垄断就会出现。如果两家电信公司在同一个城市的每一条街道上同时架设电话线，其中一家接通一家用户，另一家则接通隔壁用户的电话，这将是缺乏效率的；另一方面，在位电信运营商因为可以比其他可能进入市场的竞争对手以更低的价格出售产品和提供服务，这也保护了自然垄断。也就是说，对于自然