随着电信行业打破垄断、引入竞争进程的加快，建立现代监管制度的迫切性日益明显。只有实现独立、公正、有效的监管，才能维护市场的公平竞争秩序，保护消费者的合法权益，促进电信业的长期发展。

然而，由于中国渐进式改革的特点，加之历史传统的影响和各种现实条件的制约，要在我国建立现代电信监管制度，其难度之大可想而知，绝不是短时间内通过“休克”方式或者激进方式就能实现的。建立监管制度的过程，势必是一个长期的、渐进的过程，一定时期甚至会出现某些迂回或曲折。

另一方面，渐进改革过程的这种长期性与曲折性，决定了从一开始就必须十分明确改革的最终目标，以避免改革进程走入歧途或者支付不必要的成本。如何协调改革的渐进性与既定目标之间的关系，使两者相互促进，协调发展，将是建立我国电信监管制度过程中必然会面临的重大理论与现实问题。

一 进一步放开市场准入，加强对主导运营商的监管

在传统的垄断经营体制之下，各国一直实行的是严格的市场准入控制制度，禁止其他主体进入电信市场。各国电信业开始改革以后，市场准入制度逐步发生了变化，允许新兴运营商进入市场，与在位运营商开展竞争。虽然各国市场准入制度不尽一致（主要有鼓励不同网络之间竞争与强制在位运营商开放其网络两种模式），市场结构也存在很大的差别，但是，总的发展趋势非常明显，就是逐步放宽电信市场准入，让市场机制发挥更大的作用。欧盟在其新的管制框架中，以系列的一般许可代替单个的电信执照，相当于从审批制过渡到了核准制（更为准确地说是登记制），使电信成为更为开放的竞争行业。日本也采取了相同的改革措施，废除了第一类电信事业和第二类电信事业的分类，从许可制向登记制转变，使市场准入更加自由化。市场准入的进一步自由化，应该说是当前全球电信业改革的最新发展方向。

因此，应该对电信法电信业务许可一章进行全面的调整，体现进一步放开市场准入的改革精神，将传统的审批制改革成为核准制或登记制。电信法只明确规定每类业务申请者应具备的法定条件，如遵守普遍服务义务、遵守互联互通规定、满足环境与规划要求、具有足够的资金、能够对个人信息提供充分保护、保护用户其他权利、符合信息与网络安全规定、符合监管机构定期报送信息的要求、危机时期为公共利益通讯提供保障等。申请者只要具备这些条件，就可以获得批准，进入电信市场。也就是说，在市场准入环节，既不存在特许，也没有一般许可，监管机构可以说只是根据法定条件对申请者的申请进行核准。同时，维持电信资源的政府特许制度，并通过公平竞争的方式加以配置。

如果一时不能放开全部业务，至少可以在诸如偏远地区的普遍服务提供，有线电视提供电信，在位运营商提供全业务等方式率先进行改革。

即使放开电信竞争，鉴于电信市场上主导运营商的强势地位对于其他运营商而言构成明显不平等的竞争环境，各国电信法均对主导运营商的行为施以特殊的要求，以维护公平竞争的秩序。并且，除了电信法对主导运营商的特殊要求外，各国反垄断法（竞争法）也对主导运营商的行为进行规范和制约。也就是说，鉴于电信行业的特点，主导电信运营商的行为要受到行业法律与反垄断法的双重制约。在我国，由于反垄断法一直未能出台，并且，即使制定出来以后在执行上也需要逐步积累经验，因此，反垄断法对主导运营商的制约作用面临缺位的风险。这种背景下，电信法对主导运营商的规定具有双重意义，它除了对主导运营商的行为进行事前管制以外，还要弥补反垄断法缺位所造成的制度疏漏。如果电信法不能对主导运营商的行为加以规范和制约，电信市场就会面临行业法律与反垄断法双重失效的局面，必然导致竞争被扭曲，使主导运营商的反竞争行为得不到遏制，造成市场秩序的混乱。

二 建立政府微观监管职能与其他职能之间的有效协调机制

我国传统电信管理制度的最大特点在于政资不分、政监不分、事先监管手段与事后反垄断（监管）手段不分，由此造成诸如企业垄断经营与政府职能错位、缺位等一系列弊端。为此，电信体制改革，一方面需要打破垄断，引入竞争，另一方面还需要转变和调整政府职能，建立现代监管制度。某种意义上说，电信体制改革的过程，也就是政府