前言

市场经济的关键问题在于竞争，没有竞争就谈不上市场与市场经济。但是经济发展到一定阶段后，会产生一些与竞争相反的状态，即对竞争的限制甚至消灭，这就是垄断。

1890年美国《谢尔曼法》的制定标志着世界反垄断立法的开始。随后德国、日本等国家也出台了相应的反垄断法。中国在实行社会主义市场经济之后，也加强了反垄断法的研究，随着社会主义市场经济步伐的加快，一些新的问题亟待由反垄断法来解决，几年来中国的反垄断立法也在紧锣密鼓地进行着。建立并完善社会主义市场经济体制是中国现阶段的主要目标，而发达、完善的市场经济需要竞争法的有力保障才能得以实现。市场经济是一种由竞争机制来指挥和监督经济运行的经济制度，竞争必须是在公平、有序的基础上进行的。竞争法正是规范市场行为、维护竞争秩序的基本法律，其重要性已经被国内外理论与实践所公认。近一段时间以来，反垄断法受到了广泛的关注，与此同时，中国政府在反垄断方面的立法行动也颇受关注备受瞩目。2003年4月，商务部制定并颁布了《外国投资者并购境内企业暂行规定》；^[1]2004年5月，国家工商行政管理总局公平交易局反垄断处发布了《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》的调研报告。^[2]这些都是中国政府为建立和维护市场竞争秩序、遏制限制竞争行为而做出的实际步骤，也表明了中国致力于加快反垄断立法进程的坚定决心。随着社会各界对中国反垄断立法现状及前景的关注，新一轮的大讨论又将兴起。

长期以来，政府在市场经济以及经济发展中应当扮演什么样的角色、起何种作用都是一个争论不休的话题。按照新古典经济学家的观点，一国政府在经济发展中所扮演的角色应当是提供公共产品，如校正经济运行中扭曲竞争机制的不正当竞争行为，建立规范性的社会信用体系，规制垄断行为，保护环境，减少贫困等等。^[3]而另一些经济学家则持不同观点。他们认为，政府在经济发展中所起的作用绝不应当限于提供公共产品。他们指出，日本、亚洲“四小龙”的经济发展与英国等西方市场经济国家明显不同：在前者的社会经济发展过程中，政府是主要的驱动力，而后者的工业化过程则在很大程度上具有“自发性”，很少有政府对经济直接干预和支持。这些经济学家着重强调了政府国家驱动的、积极的产业政策在发展经济过程中的重要性。^[4]

对后发的经济体而言，政府的作用在经济社会发展中所起的作用比起老牌的先进国家来说就更大，后发的经济体需要找出自身发展的问题、规划改革和发展进程、协调并平衡各种相互冲突的利益、配置资源等等。中国当前仍然是一个从计划经济向市场经济转型的国家，与其他市场经济国家的反垄断法不同，中国反垄断法不仅要维护市场竞争，更准确地讲，还必须肩负建立市场正常的竞争秩序的使命。笔者将在下文中政府职能在反垄断法实施中的定位加以探讨。

一 反垄断法的性质与地位

反垄断法是公法，它是国家调整企业垄断活动或其他限制竞争行为的实体法和程序法的总称，具有极强的政策性。其立法的实质在于维护公平竞争机制，防止力量的过度集中，与此同时作为参加市场竞争的一般企业和消费者保护自己的合法权益的法律依据，是现代经济法体系中的一个重要组成部分。在西方国家，反垄断法被称为“市场经济的宪章”、“现代企业的制度基石”，并居于市场经济法律体系的核心地位。

反垄断法的目的是为了保证公平自由的竞争，从而增强全社会的竞争力。但反垄断法的规则不能替代市场本身的规则，而是一种保护性规则。他的功能在于当市场机制受到损害时对反竞争行为进行制裁，保证竞争能够按市场规则进行。换句话说，市场机制才是合理配置资源的基础性制度安排，这一机制主要是通过私法（如合同法）来实现的。当市场机制能够正常发挥其效力时，不应该干预竞争者的市场竞争。只有当市场机制受到阻碍或可能受到阻碍时，反垄断法才有用武之地。

二 反垄断法的目标

1.效率

反垄断法所服务的目标不论在国内还是在国外都一直存在争议，但有一点是十分明确的，即反垄断法是有限度的，它是为了维护竞争机制而存在的，它不可能解决市场上所有与竞争有关的问题。笔者强调在现阶段中国的反垄断法只能以效率作为基本的立法价值取向，只有这样才能