1966年12月16日通过、1976年3月23日生效、迄今已经有168个缔约国的《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》）是《国际人权宪章》的重要组成部分，是公民权利和政治权利领域中最为广泛、最为权威的国际法律文件，甚至被称为“可能是世界上最重要的人权条约”。^[1]

尽管《公约》在形式上是一项国际条约，但是由于其实质目的在于为每一个缔约国规定“承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利”的义务（《公约》第2条第1款），因此必然要与缔约国的国内法发生密切的联系，对后者产生重大而深远的影响。很自然地，在中国于1998年10月5日签署《公约》后，中国批准与实施《公约》的问题也就成为中国学者的一个研究热点。在这些研究中，中国学者以《公约》规定为根据，广泛地对比研究了中国的法律规定和实践、这些规定和实践与《公约》规定之间的差距并提出了相应的解决办法。但是，在这样的研究之中甚至在进行这样的研究之前，首先需要对《公约》的某些性质，特别是可能对其与缔约国国内法律制度的关系具有重大影响的性质，具备清楚的认识。只有在这样的基础上进行的研究，才能对《公约》有更加准确的定位，以之为根据对中国国内法律制度的研究才能更加具有针对性和现实性。

基于以上说明，本文将着重探讨在与缔约国国内法律制度的关系上，《公约》的若干性质，即权威性、独立性、最低性和有限性以及补充性和监督性。不过，需要说明的是，本文提及《公约》时，不仅指《公约》以及——可能的情况下——两项《任择议定书》的文本，而且包括自《公约》生效以来，负责监督其实施的人权事务委员会（以下简称委员会）通过对缔约国报告和个人来文的审议、发布一般性意见以及通过其他方式对《公约》的解释和发展。这些解释和发展与《公约》及其两项《任择议定书》的约文一道，共同构成了“《公约》制度”的整体。

一 《公约》的权威性

《公约》在与缔约国国内法的关系上，具有效力上的权威性，即具有高于国内法的效力。这种权威效力的基础并不是《公约》规定的内容或体现的价值，而是源于其作为一项国际条约的形式和性质。就作为国际法的一项主要渊源的条约与国内法的关系而言，学界已经有颇多论述，各国的做法也不尽相同。但是，无论一个国家是秉持“一元论”还是“二元论”，从国际法的角度来看，对这一关系的基本结论是显而易见的：国际法的一项最基本原则是“约定信守”——这可以说是整个国际法的效力的基础，这一原则体现在国际条约与国内法的关系上，就是“一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约”。这一原则不仅规定在《维也纳条约法公约》第27条中，而且作为一项习惯国际法规则，得到了世界上所有国家的接受和赞同。如果再加上同样体现了习惯国际法规则的《维也纳条约法公约》第26条——“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行”，则一旦一个国家批准《公约》，即有义务善意履行，其国内法的规定不仅不能成为不履行《公约》的理由，而且还应该按照其宪法程序和《公约》的规定采取必要步骤，以采纳为实施《公约》所承认的权利所需的立法或其他措施（《公约》第2条第2款）。委员会在其有关《公约》缔约国承担的一般法律义务的性质的第31号一般性意见中就指出，“根据《维也纳条约法公约》第26条所阐明的原则，各缔约国必须善意履行《公约》所规定的义务”。^[2]换言之，尽管《公约》在某一缔约国的国内法体系中如何获得效力，当《公约》与该国的宪法或法律相抵触时如何解决等问题非常复杂，但这是一个国内法的问题。从国际法的角度来看，只能得出一个简短的结论：《公约》在效力上具有相对于国内法的权威性。

《公约》相对于国内法在效力上的权威性，在法理上非常清楚，没有任何争论的余地。然而，在中国某些有关《公约》的研究中，对于这一点却认识或体现得并不充分。在这些研究中，除了在《公约》规定和中国法律之间进行对比之外，还经常援引其他国家的法律规定，以作为支持性的论据。这种法学研究中常用的比较法方法很正常，无可非议。但是，如果在研究中，不自觉地将《公约》的规定置于与国内法相并列的地位，由此将《公约》当作理解所