一 引论：反恐怖主义政策及恐怖主义受害者

（一）关键问题

当讨论恐怖主义受害者的政策时，要论及（原本就相互独立的）制定政策的两种路径。首先是有关犯罪受害者的政策制定的一般性路径，其次是由反恐怖主义政策所确定的路径。从20世纪80年代起，在刑事政策和刑事立法^[1]方面，犯罪受害人受到了特别的关注，已经形成了关于保障其免受刑事诉讼可能存在的不利影响，以及关于支持补偿其因伤害性事件所造成的物质和非物质损害的立法。国家的立法和政策也引起了刑事诉讼法的修改和受害者援助计划的产生。为支持改善犯罪受害人处遇活动，欧洲理事会和欧盟也制定了有关标准和机制。从20世纪70年代起，主要以国家恐怖主义、分裂恐怖主义和政治恐怖主义形式出现的恐怖主义开始在欧洲国家制造事端。对此，政策的反应则或多或少地局限于修改警察法和刑事诉讼法，以适应在面对那些企图通过对经济和政治领域的个体拥护者施暴以打击合法政府的有组织暴力时，对法律实施的新要求。在法国和意大利能看到一些例外情况，在经历了20世纪70年代和80年代的恐怖暴力活动后，它们开始针对恐怖活动受害者进行专门立法。然而，只是“9·11”事件给民间社会造成毁灭性后果以及极其惨重的伤亡之后，如何更为妥善地安置恐怖袭击的受害者这一问题才得到了更多的关注。2004年，马德里恐怖活动夺走了近200条生命，2005年伦敦又发生了地铁爆炸案，这两个事件推动了整个进程的发展。从那以后，补偿恐怖活动受害者这一政策才与那些为应对像国家间战争或内战这样的大规模暴力活动的后果而采纳的政策并驾齐驱。这种发展也可以视为刑事受害者一般性政策的一部分。这一政策近年来产生了一些专门的分支政策，用以满足诸如拐卖、性暴力、虐待及交通肇事犯罪等特殊受害群体的要求。但是，恐怖主义暴力现象及其对社会与个人的影响也表现出其与仇恨性暴力、种族仇恨等现象之间的紧密联系。而种族仇恨可以被看作国际恐怖主义的小兄弟，它因现代社会的脆弱性而滋生，其目的就是要破坏社会团结这一社会一体化的基础。事实上，关于恐怖主义和打击恐怖主义的官方声明也经常提到受害者（以个人受害者、集体受害者和受害国的形式）的团结互助问题。^[2]

（二）恐怖主义：“9·11”事件后的立法和受害者

“9·11”事件以后，反恐立法的起草和颁行显然带有明显的协调与趋同的特征。联合国及其安理会，以及其他国际机构和超国家机构所提出的明确的要求又推动了这种协调性与趋同性。此外，“9·11”事件之后的反恐立法实施了一项计划，这项计划形成的背景是控制跨国有组织犯罪、洗钱和20世纪80年代及90年代以来的非法移民现象。马德里爆炸案再次加速了反恐行动的步伐，特别是在欧洲和欧洲联盟的框架内。反恐立法具有跨部门法的性质，即其不仅面向刑法的修订，也面向电信法、移民法和警察法等法律的修订。在实体刑法中我们发现，有新的犯罪立法规定对支持恐怖组织和资助恐怖主义行为给予刑罚处罚；在诉讼法方面，警察的权力得到了扩大，而电信商则负有延长数据保留期限的义务。警察部门和情报机构之间的合作也得到加强，警察、情报机构、海关和移民局等机构之间相互配合的专案组工作方式表明，预防和控制的政策也开始逐步会合。一般来看，反恐立法表明一种转化过程，即将先前起因于政治和意识形态的动机而具有特权地位的暴力行为转化为另一种行为——一种被认定为极其危险的行为，需要对其加重刑罚并剥夺资格。这种转化也可理解为一种“敌人”刑法的出现，这种敌人刑法是相对于之前针对公民并珍视公民自由的刑法版本。对反恐立法的关注已经并且还会继续致力于提高对恐怖行为的预防和控制度。^[3]

尽管美国国务院的《全球恐怖主义形势报告》中很清楚地表明承受恐怖活动损失的主要是平民，然而，恐怖主义受害者的问题并未在国际和国内反恐政策中扮演重要角色。世界范围内与恐怖活动相关的高达90%的死者仍是平民。^[4]

联合国安理会在其1566号决议（2004）^[5]中要求尽力落实其关于建立筹备组并筹集资金补偿恐怖主义受害者和他们的家庭的建议，并指出资金应通过自愿捐款、扣押及没收恐怖分子和恐怖组织的资产等方式来筹集。在2005年马德里反恐国际峰会上，联合国秘书长在