“十二五”时期^[1]，中国的就业规模持续扩大，就业结构继续优化，就业质量明显改善，劳动者素质不断提升，劳动力市场制度不断完善，就业工作取得明显成效。“十三五”时期，中国的就业总量矛盾在一定程度上依然存在，结构性问题将成为就业的主要矛盾，工资上涨压力加大，企业劳动力需求减弱，劳动力素质与市场需求不匹配矛盾日益突出，劳动力市场进入矛盾多发期，全球化和信息化加剧就业两极化，就业工作面临较大挑战。

“十三五”时期是中国从中等收入阶段迈向高收入阶段的关键时期，也是中国经济从高速增长向中高速发展的转变时期。促进就业，实现充分就业，是中国充分发挥劳动力资源优势成功跨越中等收入陷阱的必然要求，是防范经济减速和结构升级带来就业冲击的根本对策，是全面建成小康社会和构建社会主义和谐社会的重要基础。总结“十二五”时期就业工作的成就和经验，认清未来的形势和挑战，对做好“十三五”时期就业工作具有重要意义。

一 “十二五”就业的主要成就

“十二五”时期，中国经济实现了持续快速增长，但经济增长速度不断下降。国内生产总值增速，从2011年的9.5%下降到2012年和2013年的7.7%，2014年则进一步下降到7.4%^[2]。但同时，中国城乡就业规模和城镇新增就业仍然持续增长，就业结构、就业质量、劳动力市场制度和劳动者素质等方面，也都有明显的改善。“十二五”时期就业工作的成就，是在经济增长减速的背景下取得的，来之不易。

（一）就业规模持续扩大

一是就业人员不断增加。城乡就业人员2014年末达到7.73亿，比“十一五”末期即2010年（7.61亿）增加1.6%，比“十五”末期即2005年（7.46亿）增加3.6%。城镇就业人员数量稳步提高，从2011年的3.59亿，增长到2014年的3.93亿。“十二五”前四年即2011～2014年，城镇就业平均每年为3.77亿人，比“十一五”时期的3.21亿人和“十五”时期的2.62亿人，分别提高17.5%和43.9%（见表3-1）。

表3-1 “十二五”就业规模及其变化

二是城镇新增就业屡创新高。2011年城镇新增就业人数为1221万，到2013年增加到1310万，2014年继续提高到1322万。“十二五”前四年，城镇新增就业人数累计达到5119万，已经超额完成“十二五”规划目标（4500万人）。从“十二五”前四年来看，城镇新增就业平均每年为1280万人，比“十一五”时期的1154万人高出10.9%（见图3-1）。

图3-1 城镇新增就业人数

三是农村劳动力转移就业持续增加。全国农民工总量从2011年的2.53亿人，增加到2013年的2.69亿人，2014年达到2.74亿人。“十二五”前四年，全国农民工总量增加了2100万人，完成“十二五”规划目标（4000万人）的52.5%。外出农民工总量从2011年的1.59亿人，增长到2013年的1.66亿人和2014年的1.68亿人（见图3-2）。

图3-2 农民工总量及外出农民工数量

就业规模的扩大，使得失业率保持在较低水平。2011～2014年，城镇登记失业率一直保持在4.1%，远低于“十二五”规划提出的5.0%的目标，也低于“十一五”时期的4.14%，与“十五”时期的4.06%基本持平。城镇调查失业率也处于较低水平，国家统计局的数据表明，2014年城镇调查失业率为5.1%左右^[3]。

“十二五”时期的就业增长，是在经济增长速度相对下降的背景下取得的，成就来之不易。“十二五”前四年，经济增长率平均为8.0%，显著低于“十一五”（11.2%）和“十五”时期（9.8%）的经济增长速度。这也说明，“十二五”时期中国经济增长创造就业的能力显著增强。计算表明，经济每增长一个百分点带动的城镇新增就业量是逐年增长的，从2011年的129万人，提高到2012年的164万人和2014年的179万人。

（二）就业结构继续优化

一是就业在三次产业间的分布不断优化，第三产业就业占比快速提高。全部就业中，第一产业就业人员占比从2010年的36.7%，下降到2014年的30.0%；第三产业就业人员占比，从2010年的34.6%，提高到2014年的40.6%。2011年，第三产业就业比重（35.7%）首次超过第一产业（34.8%），成为三次产业中最主要的就业部门。而且，第三产业就业比重在快速提高，“十二五”的前四年平均每年提高约1.5个百分点（见图3-3）。

图3-3 就业结构的变化

二是就业结构与产业结构的失衡状况有所改善。第一产业、第二产业和第三产业的比较劳动生产率（即增加值占比/就业占比），由2010年的0.26∶1.61∶1.28，调整到2013年的0.30∶1.45∶1.22，显示出三次