经过改革开放几十年的探索发展，中国已经建立以城乡居民养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度为主体的社会养老保险体系。“十二五”时期养老保险制度改革加快，新型农村居民养老保险与城镇居民养老保险制度统一合并，城镇职工基本养老保险制度与机关事业单位退休制度并轨，基本养老保险制度基本实现省级统筹，城乡之间、地区之间、部门之间逐步实现制度可衔接，养老保险覆盖面逐步扩大，养老待遇水平逐步提高。但是，人口结构变化和经济增长放缓对于现收现付制的养老保险体系产生重大挑战，制度的可持续性、公平性与效率损失问题将在“十三五”期间愈发凸显。

基金收支失衡是养老保险制度的表象问题，制度分割与流动性不足是更深层次的矛盾。养老保险体系暴露出的复杂问题既有中国体制转型不彻底的原因，也有经济发展不平衡的矛盾，还有保险制度设计自身的缺陷，改革的顶层设计不能仅仅局限于制度本身或系统内部的政策调整，而应该置于劳动力市场和经济改革整体框架之中加以考虑。一个良好的社会保险体系可以发挥类似于“生产要素”的功能，既能够保障居民基本生活，也有利于促进劳动力市场和经济稳定发展，而中国养老保险体系正与市场经济发展产生严重的摩擦。不管采取何种养老保险模式，未来制度长期稳定运行始终要依靠经济持续发展和生产效率提升，改革的基本方向是建立与劳动力市场相协调、统一多层次的养老保险体系，通过完善相关制度规则，理顺养老保险与劳动力市场的关系，消除制度对于资源配置和市场机制造成的扭曲，既从根本上解决保险体系的内在矛盾，又释放出中国经济新阶段的“改革红利”，从而实现养老保障与经济增长的双赢。

一 养老保险制度改革进展

（一）改革历程

建立养老保障体系是经济社会发展的内在要求和结果，也是经济社会持续发展的重要保障。经过几十年的探索和发展，目前中国已经初步建立以养老保险为核心，包括老年人社会救助、老年福利等覆盖城乡的养老保障体系，逐步建立以城镇职工基本养老保险制度、城乡居民养老保险制度为主体的养老保险体系。在市场经济改革和社会保障体系改革背景下，养老保险体系的改革发展大致经历以下四个阶段。

第一阶段（1978～1992年）：养老保险体系的恢复与探索。1978年，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》与《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》颁布，对企业职工和机关事业单位工作人员的退休条件和待遇水平做出统一规定，标志着从法规和政策角度让养老保险工作重新回到原有轨道，养老保险体系开始恢复和改革探索。20世纪80年代中期开始，为了配合国有企业改革，城镇社会保障体制改革率先从养老保险制度入手。1984年启动退休费用社会统筹试点，实行保险费的统一收缴、养老金的统一发放，试点范围从国有企业逐步扩大到城镇各类企业。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，费用由国家、企业和个人共同负担。这一时期围绕养老保险体系的筹资模式、费用分担等重要议题展开了热烈探讨和积极探索，但是，改革的出发点局限在为国有企业改革提供配套服务，“甩包袱”的思路占据主导地位，没有从整体社会经济发展的高度通盘设计。

农村养老保险也刚刚起步探索。1986年，国家“七五”计划要求有条件的地区进行农村社会保险的试点探索。随后，民政部启动了近5年的农村养老保险制度改革试点，1991年国务院明确农村养老保险改革由民政部负责，民政部成立了农村社会养老保险管理机构，并选择了山东烟台市等20个县开展试点。

第二阶段（1993～2000年）：城镇养老保险制度的基本框架确立。1993年，中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对社会保障制度改革提出明确要求和原则规范，要求建立一套社会统筹与个人账户相结合的城镇社会保险体系。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确规定基本养老保险制度适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，鼓励全国各地开展试点。1997年，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出建立统一的社会统筹和个人账