社会政策是通过国家立法和行政干预，解决社会问题、促进社会安全、改善社会环境、增进社会福利的一系列行动准则和规定的总称。基于各国的实践，社会政策是以公平、公正作为其核心价值理念，发挥作用的方向总是与社会分化的趋势和市场作用的方向相反，主要目标是保护和发展在市场经济条件下的公民社会权利和整个社会福祉。

一 中国进入社会政策时代

从国际经验来看，社会政策时代是与工业化、城市化的发展密切相联系的。在经济发展过程中，大量社会问题的出现，社会风险的加大都为社会政策的制定准备了前提条件。社会政策时代是指在一个国家或地区，以改善弱势群体和广大民众的生活状况为目的的社会政策普遍形成，并且作为一种制度被有效实施的社会现象和社会发展阶段（王思斌，2001）。

经过30多年的改革发展，中国在总体上已经告别短缺经济，社会发展及其政策的理念由此也发生了根本的变化。从总体上看，我国社会政策发展可以划分为三个时期。第一个时期是1949～1979年，以平均主义为导向的社会政策时期。第二个时期是1979～2007年，以生产主义为导向的社会政策时期。在这一时期，社会政策的弱势地位十分明显，社会政策被包含在“配套措施”之中，沦为经济政策的附属。第三个时期是2007年迄今，以民生主义为导向的社会政策时期（林闽钢，2011）。从2007年以来，各级政策强调把保障和改善民生作为出发点和落脚点，促进公平正义的发展，实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。至今，社会政策的发展重心实现了根本性的转移，从经济政策单一发挥作用，到经济政策和社会政策开始初步整合，并共同发挥作用。

社会政策时代具有如下一些基本特征：第一，社会公正理念在社会中获得普遍认可；第二，社会政策被制定和实施；第三，社会政策的普遍发展并覆盖人们正常生活的诸多领域；第四，有效实施社会政策的组织体系；第五，经济政策与社会政策体系是整合的（王思斌，2001）。

进入21世纪，中国社会政策的主题，不仅是从解决社会问题出发，更重要的是促进社会公平正义、增进人民福祉，在整体上推动中国经济社会全面、协调和可持续地发展，迈向中国特色的“福利社会”。

二 中国特色“福利社会”的来临

“福利社会”是西方福利国家在经历经济危机，通过社会政策改革后的产物。从“福利国家”到“福利社会”是从一元主体到多元主体的转变，即从政府这个唯一主体，向国家、市场、社会组织等多元主体的转化，强调福利的来源应该多元化，福利责任不仅仅由国家或市场来承担，其他社会主体如个人、家庭和志愿组织、民间机构等也应是福利的提供者，并应承担相应的责任，由此来冲破国家和市场的绝对主义藩篱，寻求福利国家发展的最佳路径（林闽钢，2010）。

有关中国“福利社会”的讨论是“十二五”期间中国社会政策领域备受关注的议题之一，围绕中国“福利社会”的特征及其发展路径，学界提出了诸如“建设社会主义福利社会”（岳经伦，2008），“构建发展型福利社会”（徐道稳，2008），“迈向中国特色社会主义福利社会”（郑功成，2008），“构建中国特色福利社会”（刘继同，2009），“建设中国特色福利社会”（景天魁、毕天云，2009），“中国式的福利社会”（林闽钢，2010），“福利社会”（韩克庆，2012），“中国特色福利社会”（景天魁，2013）等概念。在目前的研究中，所形成的初步共识是：西方发达国家“福利社会”的改革和发展对中国有较大的借鉴意义，但要看到两者的发展背景和条件有根本的差别。中国的发展轨迹是一个典型的后发国家追赶模式，其发展的起点是较为落后、封闭的农业经济，而目前仍处于快速的城镇化、工业化进程之中，从目前中国正在经历的社会转型过程来看，不仅要完成从传统农业社会向现代工业社会的结构转型，还要完成计划经济向市场经济的制度转轨。因此，中国“福利社会”建设的理念、发展路径和主要特征必然与西方发达国家存在许多的不同之处。

在“十二五”期间，无论是制定“十二五”规划时所明确的“顺应各族人民过上更好生活新期待”，还是强调坚持科学发展要“更加注重以人为本”“更加注重保障和改善民生”，以及坚持把“保障和改善民生”作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点