2011年底《联合国气候变化框架公约》（本文以下简称《公约》）第17次缔约方大会（Conference of Parties，COP17）在南非德班举行，会议第1/CP.17号设立了“德班加强行动平台问题特别工作组”（Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action，ADP）（本文以下简称德班平台），以拟定一项适用所有缔约方的议定书（Protocol）、法律文书（Legal Instrument）或者某种有法律约束力的议定结果（Agreed Outcome with Legal Force），于2015年底在法国巴黎举行的COP21上通过，并使之从2020年开始生效和付诸执行，以实现“与工业化前水平相比的全球平均温升幅度维持在2℃或1.5℃以下可能性的总和排放路径”。^[1]2013年波兰华沙COP19的相关决议，邀请各缔约方开始准备和提交国家自主确定的贡献（Intended Nationally Determined Contribution，INDC），启动了新协定最为关键的一步。2014年底，在秘鲁利马COP 20上形成了各方认可、相对平衡的巴黎协议的要素文件，并将其作为 “利马气候行动倡议”（1/CP.20决定）的附件。^[2]该文件中的适应和损失损害部分基本涵盖了各方关切，从形式上和内容上都为新协定的谈判奠定了基础。^[3]同时，利马会议也进一步明确了适应是INDC可选项，“邀请”各缔约方在其中提交适应相关的信息。2015年2月8～13日，在日内瓦举行的ADP 2-8轮谈判中形成了具有法律效力的“日内瓦案文”（Geneva Negotiating Text），更加全面地囊括了各集团和国家对适应和损失损害问题的观点，也为接下来的谈判奠定了文本基础。2015年7月德国波恩ADP 2-9会议后，联合主席又发布了主席工具（Co-chair’s Tool），将日内瓦案文划分为核心协定、决定要素和待澄清案文三个部分。虽然联合主席反复强调三个部分的法律地位相同，但是目前核心协定中适应只包括集体努力（Collective Efforts）、各自努力（Individual Efforts）、减缓和适应联合行动（Joint Mitigation and Adaptation）和信息交流（Communication）四个部分的内容。

一 德班平台适应和损失损害谈判的焦点问题和各方立场

自设立以来至2015年9月，德班平台共召开了两个阶段共十三次会议，各方对巴黎协议以及INDCs的内容和形式进行了全方位的交锋和充分阐述。经过多轮谈判和发展中国家的坚持，各缔约方基本同意应该将适应放在巴黎协议的核心协定中，^[4]但是对巴黎协议中适应和损失损害的关系、适应目标和长期愿景、适应的承诺和贡献、机构设置、监测和评估以及损失损害等一系列问题都有不同的甚至针锋相对的意见和立场（见表1和表2）。其中最大的分歧在于，发达国家在谈判中回避历史责任问题，试图淡化“共同但有区别的责任”，强调适应是一个国家驱动（Country-driven）的过程，是全球面对的共同挑战，因此应该通过加强国际合作和信息交流构建一个促进所有缔约方增强适应行动的长期愿景；而发展中国家则认为巴黎协议应该遵循《公约》的原则，尤其是“共同但有区别的责任”和“各自能力”原则，增强发达国家对发展中国家适应行动的支持（包括资金、技术和能力建设），以提高发展中国家的适应能力并实现《公约》第4条为发达国家规定的义务和责任。

（一）全球适应目标和长期愿景

发达国家认为适应可以构建一个类似“所有缔约方增强适应行动、增加恢复力”无区分的长期愿景，但是适应目标，尤其是定量目标，不确定性大而且难以实施。以“77国加中国集团”为首的发展中国家则认为适应的长期愿景应体现发达国家支持发展中国家开展适应行动和提高适应能力（见表1）。非洲集团和非洲国家积极推动基于历史累积排放、温升目标和减排努力的全球适应目标，并提出该目标应该定量定性结合，识别各国的适应需求和损失损害成本；另外发展中国家的适应需求应该与发达国家的支持目标（尤其是资金支持目标）挂钩，以确保长期的减缓和适应雄心。立场相近国家集团以及中国、印度等发展中大国更强调全球适应目标应该是一个与发达国家对发展中国家适应支持挂钩、体现适应实施手段的目标，它可以定性也可以定量。“小拉美集团”还提议构建适应和脆弱性评估的方法学和度量衡（Metrics）以评估各国的脆弱性和适应成本，以解决量化目标的方法学问题。但是最不发达国家和小岛国联盟担忧适应和脆弱性评估会给发展中国家带来额外负担，反对“小拉美集团”的提议。美国、欧盟、澳大利亚和挪威认为，