第一届世界减灾大会于1994年在日本横滨召开，会上呼吁各国加强协作，共同对付危及人类生命和财产的自然灾害。21年后，第三届世界减灾大会于2015年3月在日本仙台召开。21年来世界各国减少灾害风险工作在深度和广度上均取得了重大进展，减轻灾害风险的理念也深入人心。^[1]作为最大的发展中国家，相对于减缓措施，中国的适应气候变化问题显得更为现实和紧迫，需要从多层面加强灾害风险管理，尽早制定适应气候变化和防灾减灾规划，将灾害风险管理纳入国家应对气候变化整体战略规划中。另外，暴露度和脆弱性本身在很大程度上是由社会经济发展水平决定的，尤其是在中国的欠发达地区，经济条件的改善能够快速、有效地减少灾害风险、提高气候适应能力。

中国政府高度重视应对气候变化和防灾减灾工作，把防灾减灾作为应对气候变化的重要内容，初步形成了中国特色灾害风险管理体系，防灾减灾能力全面提升，气象灾害监测预警水平不断提高，形成了“政府主导、部门联动、社会参与”的气象防灾减灾机制，气象灾害监测预警服务已覆盖了国民经济、社会发展与国家安全各个领域。未来中国极端天气气候事件和灾害将更加复杂多变，气候风险不断加大，抵御巨灾的形势不容乐观。目前，中国应对极端天气气候事件和管理灾害风险的总体意识有待提高，管理新风险和巨灾风险的能力亟待加强，在综合风险管理体系构建、部门分工和协作、基础性能力建设、资金保障机制和风险转移机制等方面仍面临诸多挑战，公众参与意识和自救互救能力仍需进一步提升。

一 第三届世界减灾大会概况

减灾与气候变化关系越来越密切，气候变化导致厄尔尼诺、干旱、洪涝、风暴、高温天气和沙尘暴等各种自然灾害发生。过去10年，联合国报告显示，有87%的灾害与气候变化有关，因此努力和成功找出全球解决气候变化的方案极其重要。为减轻气候变化给人类造成的影响，1992年5月22日联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成《联合国气候变化框架公约》，这对世界减灾具有促进作用。

在日本横滨召开的首届世界减灾大会，提出“走向更安全世界的横滨战略”，通过了《横滨战略及其行动计划》、《横滨宣言》和《建立更安全世界的横滨战略》。第二届世界减灾大会于2005年在日本神户召开，会议审视和回顾了《横滨战略及其行动计划》的进展，通过了《兵库宣言》和《兵库行动纲领：加强国家和社区的抗灾能力（2005～2015年）》（本文以下简称《兵库行动框架》）。从第一届世界减灾大会到现在，经过20多年的努力，包括中国在内的世界许多国家已经逐步建立起适合各自发展状况和现实需求的防灾、减灾、救灾模式。但伴随着全球气候变化影响日趋严重，区域性和全球性巨灾发生频率加大，由经济全球化和高新技术的快速发展所导致的全球互联性和系统复杂性的增加，以及全球人口总量持续增长，老龄化现象在许多国家日益凸显，使得自然灾害风险及其影响的时空演变规律将发生重大变化。^[2]

在此背景下，第三届联合国世界减灾大会于2015年3月14～18日在仙台召开，来自187个国家的4000余名代表参加了此次大会。开幕式上联合国秘书长潘基文特别指出，减少灾害危险有助于推动在可持续发展和气候变化方面取得进步。气候变化加剧了成千上万人所面临的危险，特别是小岛屿发展中国家和海岸地区，而实现真正的恢复力需要加强国家间和社区间的纽带作用。他呼吁国际社会本着团结的精神，为使世界走向更加安全和繁荣的未来而采取行动。

经过5天的激烈讨论，第三届世界减灾大会最终就全球今后15年的减灾框架达成一致，会议最终通过了《仙台减灾框架（2015～2030）》（本文以下简称《仙台框架》），这是联合国首次提出具体项目和期限的全球性防灾减灾目标，确定了全球性七大目标和四项优先行动事项，包括到2030年大幅降低灾害死亡率、减少全球受灾人数及直接经济损失等，呼吁全球各国加大减灾投入力度，加强能力建设，减少自然灾害带来的损失。此外，本次大会还通过了《仙台宣言》和《利益攸关方自愿承诺》两项文件。《仙台框架》对实现可持续发展和抗击气候变化起着举足轻重的作用，其中多次提及应对气候变化。

此次会议取得的成果，预计将推动全球走向可持续发展议程的新阶段，包括一套可持续发展目标、具有